福建省2017年制定出臺(tái)管理辦法,明確要求農(nóng)村生活污水處理和生活垃圾處理兩個(gè)領(lǐng)域的新建項(xiàng)目必須強(qiáng)制應(yīng)用PPP模式。在農(nóng)村污水處理PPP模式的應(yīng)用上，福建省很早就已開始探索。

6月14日，福建省招標(biāo)采購集團(tuán)有限公司PPP咨詢中心總經(jīng)理/福建省閩招咨詢管理有限公司總經(jīng)理陳盛以福建省龍巖市四個(gè)縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目為例，分享了福建省村鎮(zhèn)污水治理PPP模式操作經(jīng)驗(yàn)。

陳盛 福建省招標(biāo)采購集團(tuán)有限公司PPP咨詢中心總經(jīng)理/福建省閩招咨詢管理有限公司總經(jīng)理

項(xiàng)目概況

福建省龍巖市四個(gè)縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目總投資67200萬元，包括新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目，合作年限31年。

建設(shè)內(nèi)容：將龍巖市新羅區(qū)、永定區(qū)、連城縣和武平縣等四個(gè)縣(區(qū))的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)捆綁打包實(shí)施，污水處理總規(guī)模約11萬噸/日，配套管網(wǎng)總長(zhǎng)約190公里。

合作內(nèi)容：將31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)的投資、建設(shè)和運(yùn)營通過引入社會(huì)資本進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)(優(yōu)化)、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一運(yùn)營。

村鎮(zhèn)污水行業(yè)特點(diǎn)

陳盛介紹，農(nóng)村污水治理行業(yè)存在幾個(gè)非常突出的特點(diǎn)，與城市污水治理有非常大的不同。

首先，缺乏價(jià)格形成機(jī)制。無法將污水處理費(fèi)攤?cè)胨畠r(jià)，若收費(fèi)成本較高，收取率較低采用向村民收取，村民可承擔(dān)的污水治理費(fèi)有限。

其次，管網(wǎng)優(yōu)先。配套管網(wǎng)延伸長(zhǎng)，工程量大，施工難度較大，投資額大。管網(wǎng)直接影響污水收集率，進(jìn)而影響廠區(qū)運(yùn)營。

再次，規(guī)模效益差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理量較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設(shè)施分布分散，運(yùn)營管理成本高，管理難度大。進(jìn)水水質(zhì)復(fù)雜，無法統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

最后，缺乏運(yùn)營管理機(jī)制。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理由下一級(jí)村鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理，導(dǎo)致運(yùn)營管理人員問題、專業(yè)技術(shù)問題、污水收集率偏低問題。因此原來農(nóng)村污水項(xiàng)目剛剛推出來的時(shí)候叫好不叫座，比較多的企業(yè)還是持觀望態(tài)度，投資還是比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。

項(xiàng)目運(yùn)作模式

陳盛總結(jié)，這個(gè)項(xiàng)目的最大特點(diǎn)是項(xiàng)目區(qū)位涉及四個(gè)不同隸屬的行政區(qū)域，協(xié)調(diào)和整合比較困難。因此當(dāng)時(shí)在整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)過程中，在市本級(jí)政府沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的情況下，逐個(gè)區(qū)縣政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，并且協(xié)調(diào)由各個(gè)縣市區(qū)委托市級(jí)水務(wù)公司作為政府出資人代表，通過市級(jí)水務(wù)公司開展前期工作，并且通過公開招標(biāo)方式確定社會(huì)資本之后，組建項(xiàng)目公司，由四個(gè)住建局和公司簽訂合同，按效付費(fèi)，整個(gè)項(xiàng)目公司作為整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施主體，承擔(dān)融資、建設(shè)一系列工作。

項(xiàng)目主要難點(diǎn)和解決方案

一、回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)。整個(gè)項(xiàng)目大量的建設(shè)成本都在管網(wǎng)部分(約占70%)，若按使用量進(jìn)行付費(fèi)，即將污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)的建設(shè)成本和運(yùn)營成本攤?cè)胨畠r(jià)，經(jīng)測(cè)算，在污水處理費(fèi)單價(jià)為1.2元/噸情形下，預(yù)計(jì)需50~60年才能把成本收回，資金的回籠會(huì)非常慢;若運(yùn)營期為30年，污水處理費(fèi)將高達(dá)3.5元/噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于污水處理的指導(dǎo)價(jià)。因此，本項(xiàng)目按使用量進(jìn)行付費(fèi)不切合實(shí)際。

本項(xiàng)目按“基于績(jī)效考核的全生命周期可用性付費(fèi)”的模式，建設(shè)成本的回收是基于污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)的可用性付費(fèi)，運(yùn)營成本基于績(jī)效付費(fèi)。

“2015年5月在經(jīng)過充分論證后，我們首次提出將運(yùn)營成本劃分為固定運(yùn)營成本和可變運(yùn)營成本，固定運(yùn)營成本是由社會(huì)資本方進(jìn)行托底，報(bào)價(jià)之后鎖定價(jià)格，才進(jìn)行保底運(yùn)營。而可變運(yùn)營成本包括污水處理廠的電費(fèi)、藥劑處理費(fèi)等，該部分費(fèi)用與污水處理量有關(guān)，該部分經(jīng)政府方審核確認(rèn)后支付。”陳盛分析。

二、運(yùn)營考核方案設(shè)計(jì)。在運(yùn)行績(jī)效考核上，當(dāng)時(shí)整個(gè)農(nóng)村排放沒有一個(gè)比較明確的標(biāo)準(zhǔn)，只能夠參照城鎮(zhèn)污水處理廠的排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行要求，還有福建省自己的村鎮(zhèn)生活指南相關(guān)地方要求來設(shè)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。在這個(gè)過程中，考慮到這個(gè)項(xiàng)目的特點(diǎn)跟城市污水不同，不僅僅考慮出水指標(biāo)，非常關(guān)鍵的是對(duì)運(yùn)營進(jìn)行考核，因此設(shè)計(jì)了一套涵蓋全部?jī)?nèi)容的考核范圍。污水處理廠出水水質(zhì)均應(yīng)符合《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)和《福建省鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理技術(shù)指南》相關(guān)要求。根據(jù)運(yùn)營維護(hù)內(nèi)容結(jié)合農(nóng)村污水治理特點(diǎn)，本項(xiàng)目設(shè)計(jì)了基本涵蓋農(nóng)村污水處理全部?jī)?nèi)容的考核指標(biāo)，在污水收集—管網(wǎng)維護(hù)—設(shè)備管理—人員管理—運(yùn)行管理—出水水質(zhì)的過程中對(duì)農(nóng)村污水處理的全流程績(jī)效考核。運(yùn)營考核指標(biāo)包括污水收集率、人員情況、運(yùn)行管理、管網(wǎng)管理、水質(zhì)管理、設(shè)備管理、安全管理、設(shè)備管理等等。

三、項(xiàng)目體量小。在整體項(xiàng)目體量小的問題上，陳盛建議，將工程量小、分布散的項(xiàng)目捆綁打包，降低前期的交易成本，提高項(xiàng)目市場(chǎng)影響度和規(guī)模效應(yīng)。

四、跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)問題。當(dāng)時(shí)財(cái)政部選取這個(gè)項(xiàng)目作為推廣項(xiàng)目，也是因?yàn)檫@個(gè)項(xiàng)目充分考慮到跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)單位，在協(xié)調(diào)過程中形成了一套有效的跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，中間有重大事項(xiàng)的時(shí)候，由龍巖市住建局進(jìn)行協(xié)調(diào)，其他情況下由出資人代表進(jìn)行協(xié)調(diào)。

陳盛介紹，2016~2018年，福建省總共推出了32個(gè)農(nóng)村污水工程包項(xiàng)目，都是采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作，很多是跨縣市區(qū)。 2017年，福建省政府明確要求福建省所有的農(nóng)村污水以及生活垃圾項(xiàng)目必須強(qiáng)制采用PPP模式，2016年、2017年是福建省農(nóng)村污水PPP項(xiàng)目爆發(fā)大年，包括桑德、國禎環(huán)保、首創(chuàng)等知名企業(yè)在福建有很多落地項(xiàng)目。2018年實(shí)際上是一個(gè)農(nóng)村污水的收官年，但還有50億的市場(chǎng)有待于大家的開發(fā)和投資。

項(xiàng)目亮點(diǎn)

該項(xiàng)目實(shí)施之后，有許多值得借鑒的地方，產(chǎn)生了良好的示范效應(yīng)。

亮點(diǎn)一、創(chuàng)新交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

統(tǒng)一招商、捆綁實(shí)施，有利于降低交易成本，發(fā)揮規(guī)模效益，破除行業(yè)壟斷。創(chuàng)新回報(bào)機(jī)制，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，將建設(shè)運(yùn)營成本拆分為固定成本與可變成本，建設(shè)成本和固定運(yùn)營成本由社會(huì)資本承擔(dān)，可變運(yùn)營成本由社會(huì)資本承擔(dān)，合理分擔(dān)雙方風(fēng)險(xiǎn)。