環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所所長高吉喜談生態(tài)補償政策走向。
記者：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的出臺對實施生態(tài)補償會帶來什么樣的影響？
高吉喜：《決定》的出臺無疑將加大生態(tài)補償實施的力度，我們也期望能成為生態(tài)補償?shù)囊粋�重要轉(zhuǎn)折點。但有兩點必須強調(diào)：一是在《決定》出臺前，我國生態(tài)補償已在實施。二是《決定》出臺后，并不意味著生態(tài)補償就能一步實施到位。由于生態(tài)補償具有復雜性，必然還有很長的路要走。
十八大和三中全會精神為生態(tài)補償?shù)於藞詫嵉恼伪Ｕ�。《決定》的出臺，對建立生態(tài)補償機制提出明確要求，將加快國家、部門、地方生態(tài)補償條例的制定與實施，整合生態(tài)補償制度與措施，提升生態(tài)補償對生態(tài)安全格局構(gòu)建、生態(tài)環(huán)境保護和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的保障作用。
記者：早在2011年，由國家發(fā)改委牽頭制定的《生態(tài)補償條例》已形成草案初稿，國家發(fā)改委還同步擬定了《關(guān)于建立完善生態(tài)補償機制的若干意見》。幾年過去了，緣何遲遲沒有出臺？目前，我國如何實現(xiàn)生態(tài)補償法制化？
高吉喜：這也反映了生態(tài)補償?shù)碾y度和困難。我國生態(tài)補償具有涉及領(lǐng)域廣、影響因素復雜多樣等特點，建立健全生態(tài)補償制度難度很大。
生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹辽傩杞鉀Q兩個基礎(chǔ)問題，一是強化對生態(tài)保護重要性的認識。如各級政府對生態(tài)保護沒有正確的認識，若仍唯GDP論，生態(tài)補償即使有制度也難以執(zhí)行；二是建立生態(tài)補償法制化的科學基礎(chǔ)。就生態(tài)補償本身而言，補償范圍界定、補償標準確定等科學基礎(chǔ)薄弱，往往會導致生態(tài)補償實施效果不盡如人意。
以補償標準為例，生態(tài)服務功能價值評估、生態(tài)資產(chǎn)核算是生態(tài)補償標準確定的主要依據(jù)。目前，除《森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能評估規(guī)范》（LY／T1721-2008）這一標準規(guī)范了森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能評估的數(shù)據(jù)源、指標體系、評估方法等工作流程外，其他類型生態(tài)系統(tǒng)服務價值的評估指標均未統(tǒng)一，即使同一地區(qū)不同的人計算出的結(jié)果也不同。如不同研究對鄱陽湖濕地生態(tài)服務價值的評估結(jié)果有5.17×1010元、3.63×1010元，5.78×1010元等，最大相差200多億元。
記者：據(jù)了解，《生態(tài)補償條例》將按照森林、草原、濕地等幾大生態(tài)系統(tǒng)，分別制定各領(lǐng)域生態(tài)補償實施辦法，明確各領(lǐng)域的補償主體、受益主體、補償程序、監(jiān)管措施等，形成獎優(yōu)罰劣的生態(tài)補償機制。對此，您怎么看？
高吉喜：按森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)實施生態(tài)補償具有分類明顯、易于操作等優(yōu)勢，但不宜反映所補償對象提供的生態(tài)功能和服務。因此，我個人更傾向于按主體功能區(qū)劃分進行生態(tài)補償，即根據(jù)所提供的生態(tài)服務類型和生態(tài)資產(chǎn)價值進行補償。
因不同區(qū)域生態(tài)服務功能和承受的人類干擾存在較大差異，補償主客體、補償標準、補償方式，以及補償效益的監(jiān)管措施也應各不相同。因此，應該分別制定不同的補償辦法，以增強生態(tài)補償對區(qū)域發(fā)展與生態(tài)保護矛盾的協(xié)調(diào)能力，切實發(fā)揮生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)、經(jīng)濟和社會效益。
獎優(yōu)罰劣的對象可以生態(tài)服務功能的提供方和受益方為主。如防風固沙區(qū)，當?shù)卣�、牧民通常是生態(tài)補償?shù)氖芤娣�。因此，補償?shù)莫剝?yōu)罰劣可根據(jù)落實禁牧、休牧措施，年末牲畜存欄數(shù)量（綿羊單位）與上年相比減少量，以及實現(xiàn)草畜平衡等進行科學核算。在實際操作過程中，可簡化程序，按照生態(tài)功能區(qū)主體功能的保護成效實施獎優(yōu)罰劣政策。
記者：《決定》強調(diào)了市場力量。有人認為，政府花錢買環(huán)境，只能補償?shù)狡骄�。只有發(fā)動企業(yè)等一起參與，才能有效改善山區(qū)人民的生活。您如何看待這個觀點？
高吉喜：這是一個很現(xiàn)實的問題，也是制約各地政府和公眾保護生態(tài)環(huán)境積極性的主要因素。從我國目前現(xiàn)實情況來看，很多生態(tài)環(huán)境好的地區(qū)經(jīng)濟都欠發(fā)達，當?shù)匕傩盏纳钏蕉疾桓撸@也是政府提供生態(tài)補償?shù)哪康闹�。但按目前的生態(tài)補償措施確實解決不了生態(tài)效益問題，更準確說，也解決不了生態(tài)與經(jīng)濟效益的雙贏問題。
對此，我建議：一是建立以生態(tài)資產(chǎn)為依據(jù)的生態(tài)補償價值核算體系。生態(tài)補償必須按照三中全會提出的資源價值進行合理價值核算，以使補償能確實反映出保護的價值。
二是必須改變單純以資金作為補償方式的做法。應以通過拓寬當?shù)厝嗣窬蜆I(yè)渠道，提高人民生存技能，改“輸血式”生態(tài)補償為“造血式”生態(tài)補償。
三是充分調(diào)動社會參與，從被動保護變?yōu)橹鲃颖Ｗo。首先，企業(yè)參與可以降低財政壓力，加大生態(tài)補償調(diào)節(jié)力度；其次，企業(yè)是資源利用、污染排放的直接方，企業(yè)參與有助于提高資源利用效率、降低污染物排放量，還可以為山區(qū)人民提供就業(yè)崗位，增加山區(qū)人民收入。
但必須明確的是，鼓勵企業(yè)參與生態(tài)補償，同時獲取一定的收益回報，但前提條件是，任何活動都不能以犧牲生態(tài)功能為代價。
記者：實現(xiàn)生態(tài)補償制度動態(tài)化，能夠反映生態(tài)修復成本的變化，反映生態(tài)環(huán)境損害疊加累積的效應。您認為，應該如何推動生態(tài)補償動態(tài)化？
高吉喜：受生態(tài)環(huán)境狀況、物價指數(shù)、經(jīng)濟社會發(fā)展、財政收入、居民消費水平，以及環(huán)境保護要求等因素影響，生態(tài)服務功能和生態(tài)補償制度均具有動態(tài)性特征。因此，應該積極推進生態(tài)補償制度動態(tài)化。
首先，建立重點生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)環(huán)境狀況監(jiān)測評估、生態(tài)服務價值測算技術(shù)體系，動態(tài)核算生態(tài)環(huán)境保護效益、生態(tài)環(huán)境損害疊加累積效應；其次，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展，以及物價水平和居民消費水平變化，動態(tài)測算生態(tài)保護與建設的工程投資、機會成本等，科學合理地確定生態(tài)補償標準；再次，根據(jù)國家環(huán)境保護戰(zhàn)略規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境保護目標，動態(tài)界定生態(tài)服務受益方的支付標準。例如，《蘇州市生態(tài)補償條例》（征求意見稿）提出每3年調(diào)整一次生態(tài)補償標準。
