國務(wù)院：立項(xiàng)核準(zhǔn)前置條件正式取消環(huán)評(píng)批復(fù)

分三層意思闡述

一

國務(wù)院已于2016年11月30日發(fā)布《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第673號(hào)），自2017年2月1日起施行。

該條例中第六條：企業(yè)辦理項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)，應(yīng)當(dāng)向核準(zhǔn)機(jī)關(guān)提交項(xiàng)目申請(qǐng)書；由國務(wù)院核準(zhǔn)的項(xiàng)目，向國務(wù)院投資主管部門提交項(xiàng)目申請(qǐng)書。項(xiàng)目申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

　�。ㄒ唬┢髽I(yè)基本情況；

　　（二）項(xiàng)目情況，包括項(xiàng)目名稱、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等；

　�。ㄈ�）項(xiàng)目利用資源情況分析以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響分析；

　�。ㄋ模╉�(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響分析。

　　企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)書內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。

　　法律、行政法規(guī)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)作為項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)提交已經(jīng)辦理相關(guān)手續(xù)的證明文件。

不再像原《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》明確規(guī)定附送環(huán)境保護(hù)行政主管部門出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批文件了。

二

新《環(huán)評(píng)法》第二十五條  建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。

也就是說，環(huán)評(píng)批復(fù)不再是立項(xiàng)之前的了。

三

原《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》第十二條 項(xiàng)目單位在報(bào)送項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律法規(guī)的規(guī)定附送以下文件：

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門出具的選址意見書（僅 指以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的項(xiàng)目）； （二）國土資源行政主管部門出具的用地預(yù)審意見（不 涉及新增用地，在已批準(zhǔn)的建設(shè)用地范圍內(nèi)進(jìn)行改擴(kuò)建的 項(xiàng)目，可以不進(jìn)行用地預(yù)審）；

（三）環(huán)境保護(hù)行政主管部門出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審 批文件；

（四）節(jié)能審查機(jī)關(guān)出具的節(jié)能審查意見； （五）根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他文件。

環(huán)評(píng)審批不再作為項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件

—新環(huán)評(píng)法能否遏制環(huán)評(píng)亂象？

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》自2003年9月1日實(shí)施以來，13年間被環(huán)評(píng)擋在門外的項(xiàng)目不勝枚舉。其中“十二五”期間，國家層面對(duì)151個(gè)不符合條件的項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件不予審批，總投資額7600多億元。近年來，西部地區(qū)一些大型煤化工項(xiàng)目屢屢折戟環(huán)評(píng)，讓企業(yè)和地方招商引資部門扼腕不已。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力不減、整個(gè)化工投資不振的背景下，新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(簡稱新環(huán)評(píng)法)9月1日正式實(shí)施，引發(fā)業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注。那么，本次修訂基于哪些考慮?新舊環(huán)評(píng)法有哪些區(qū)別?對(duì)石化企業(yè)會(huì)又帶來哪些影響呢?

為何修訂?

體制問題帶來環(huán)評(píng)亂象

作為規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的前置性審批條件，環(huán)評(píng)一直被視為從源頭上預(yù)防和控制環(huán)境污染的閥門。原國家環(huán)保局局長曲格平更是直言：“環(huán)保部門真正的、最大的權(quán)力是環(huán)評(píng)，因?yàn)轫?xiàng)目環(huán)評(píng)這一關(guān)過不了，后面什么手續(xù)都辦不了。”

但多年來，無數(shù)項(xiàng)目都做了環(huán)評(píng)，報(bào)告也都通過了，我國的環(huán)境問題卻日益嚴(yán)重。早在2011年，康菲公司渤海漏油事件被查出其環(huán)評(píng)報(bào)告有問題，就引發(fā)了業(yè)界對(duì)我國環(huán)評(píng)過程中存在問題的討論。專家指出，環(huán)評(píng)落地難，很大程度上在于一些地方環(huán)保意識(shí)薄弱、急功近利，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，著急上馬項(xiàng)目，只求大干快上，長官意志主導(dǎo)環(huán)評(píng)意見，甚至弄虛作假。有的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)還跟當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門有關(guān)系，環(huán)評(píng)走過場(chǎng)、花錢辦證。

2015年2月，中央第三巡視組向環(huán)保部反饋專項(xiàng)巡視情況，指出環(huán)保部存在的問題主要在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面：未批先建、擅自變更環(huán)評(píng)違法違規(guī)行為大量存在，環(huán)評(píng)服務(wù)市場(chǎng)“紅頂中介”現(xiàn)象突出，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批存在花錢辦證情況，把關(guān)不嚴(yán)、批而不管、越權(quán)審批不僅導(dǎo)致污染隱患，而且加大權(quán)力尋租空間。

同時(shí)，環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)存在的還有體制本身的問題。例如，由于原來的環(huán)評(píng)法規(guī)定沒有辦理環(huán)評(píng)手續(xù)的項(xiàng)目可以在后面補(bǔ)辦，這就導(dǎo)致企業(yè)或項(xiàng)目可以先上馬后補(bǔ)辦，未批先建、邊建設(shè)邊環(huán)評(píng)邊上馬的項(xiàng)目很多。另外，舊有的體制又造成環(huán)評(píng)資源被壟斷在環(huán)保部門，導(dǎo)致 “紅頂中介”和環(huán)評(píng)資質(zhì)掛靠情況非常突出。

“一方面，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位，跟環(huán)保部門有著千絲萬縷的聯(lián)系;另一方面，建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)主單位是委托方，環(huán)評(píng)工作的埋單人事實(shí)上是企業(yè)或項(xiàng)目業(yè)主。”中國政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授曹明德指出，由于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，缺乏公信力，環(huán)評(píng)工作很難開展。因此，大多數(shù)環(huán)評(píng)項(xiàng)目基本都會(huì)順利通過也就不足為奇了，這大大損害了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和由他們發(fā)布的環(huán)評(píng)報(bào)告的公信力。

環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光日前透露，按照我國環(huán)境管理制度改革高效、降低成本的目標(biāo)，曾經(jīng)十分“強(qiáng)勢(shì)”的環(huán)評(píng)制度將逐漸被簡化。7月16日，環(huán)保部印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》，為未來5年的環(huán)評(píng)工作劃定了框架。“改善環(huán)境質(zhì)量為核心、全面提高環(huán)評(píng)有效性、創(chuàng)新體制機(jī)制、生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”等成為框架中的關(guān)鍵詞。所要構(gòu)建的，是一個(gè)不斷改進(jìn)和完善依法、科學(xué)、公開、廉潔、高效的環(huán)評(píng)管理體系——這就是環(huán)評(píng)領(lǐng)域改革所指向的目標(biāo)。

改哪兒了?

嚴(yán)管重罰突出法律有效性

山東省環(huán)保廳政策法規(guī)處有關(guān)專家指出，2015年1月1日，新的《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施，其中新增加了政策環(huán)評(píng)制度、建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)滿足“三同時(shí)”要求、全文公開環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書等有關(guān)條文。作為支撐性法律，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》需與其銜接對(duì)應(yīng)。而在近年來政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，環(huán)保審批權(quán)下放，環(huán)保部門更加注重事后監(jiān)管，輕事前審批，也需要在新環(huán)評(píng)法中加以體現(xiàn)。

對(duì)照新舊環(huán)評(píng)法的條文，可以發(fā)現(xiàn)，新環(huán)評(píng)法修改了九個(gè)方面的內(nèi)容，簡化了部分項(xiàng)目的環(huán)評(píng)行政審批，強(qiáng)化了規(guī)劃環(huán)評(píng)，對(duì)環(huán)評(píng)未批先建等違法行為加大了處罰力度，體現(xiàn)了簡化放權(quán)、嚴(yán)管重罰的指導(dǎo)思想，更突出法律的有效性。

首先，新環(huán)評(píng)法取消了前置審批，刪除了“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，該項(xiàng)目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)”。

“新環(huán)評(píng)法刪除環(huán)評(píng)擁有第一審批權(quán)的相關(guān)內(nèi)容后，我國一直實(shí)行的環(huán)評(píng)未批其他部門不得批準(zhǔn)的傳統(tǒng)制度就被徹底打破了。”德州市經(jīng)信委副主任滕海強(qiáng)指出，原來的前置審批改為并行審批，意味著建設(shè)項(xiàng)目審批部門可以先行審核批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)境影響評(píng)價(jià)可以同時(shí)或者其后進(jìn)行。這樣既不影響建設(shè)項(xiàng)目的投資效率，也能夠預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境帶來的不利影響。

值得注意的是，環(huán)評(píng)審批不再作為項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件，并不意味著環(huán)評(píng)不需要審批。有專家分析指出，因?yàn)橄奁谘a(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)已被取消，建設(shè)單位在開工建設(shè)之前一定要完成環(huán)評(píng)手續(xù)，否則將可能面臨被責(zé)令停止建設(shè)和未批先建的高額罰款。若建設(shè)項(xiàng)目未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，被責(zé)令停止建設(shè)，而拒不執(zhí)行的，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員將可能被處以行政拘留處罰。

此外，根據(jù)新環(huán)評(píng)法，環(huán)境影響登記表由審批制改為備案制，今后審批部門只對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表進(jìn)行審批，對(duì)環(huán)境影響登記表實(shí)行備案管理，不再要求審批。

“這突出了政府抓大放小，緩解了審批壓力，也有利于釋放中小企業(yè)的活力。”滕海強(qiáng)指出，備案制只針對(duì)對(duì)環(huán)境影響“小微”的建設(shè)項(xiàng)目。雖然備案不屬于行政許可，但仍需履行一定的程序。

“企業(yè)必須確保建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響備案申報(bào)內(nèi)容是真實(shí)準(zhǔn)確的，并對(duì)填報(bào)信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)。”山東省環(huán)保廳政策法規(guī)處有關(guān)專家表示，未來環(huán)保工作的重心將從事前監(jiān)管轉(zhuǎn)為了事中和事后監(jiān)管，特別是加強(qiáng)備案項(xiàng)目的事后環(huán)境監(jiān)管，嚴(yán)打違法行為。

未通過環(huán)保審批便投入建設(shè)的項(xiàng)目，一直是環(huán)評(píng)法打擊的重點(diǎn)對(duì)象。新環(huán)評(píng)法加大了對(duì)未批先建的處罰力度，從原來的處以5萬元以上20萬元以下，改為項(xiàng)目總投資額1%以上5%以下。而且取消了對(duì)未批先建項(xiàng)目限期補(bǔ)辦手續(xù)的情形，在責(zé)令停止建設(shè)后直接進(jìn)行處罰，還增加了可以責(zé)令恢復(fù)原狀的內(nèi)容。

有專家指出，違法成本低是未批先建的主要原因。之前處罰項(xiàng)目未批先建，不論大小建設(shè)項(xiàng)目都依照一個(gè)處罰區(qū)間，最高才20萬元。因此一些大型項(xiàng)目寧愿被罰也要未批先建，不能體現(xiàn)環(huán)境危害程度差異。而新環(huán)評(píng)法則按照違法建設(shè)項(xiàng)目投資總額百分比決定罰款，對(duì)于大型項(xiàng)目而言，罰款力度甚至不亞于按日計(jì)罰，讓違法者望而卻步。

同時(shí)，“并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”的規(guī)定，重在對(duì)已造成的環(huán)境影響進(jìn)行修復(fù)，而不是簡單的一罰了之。建設(shè)單位不僅僅要繳納罰款、辦理環(huán)評(píng)手續(xù)才能開工，可能還需要采取恢復(fù)原狀的措施。

恢復(fù)原狀對(duì)于已開工的建設(shè)項(xiàng)目而言，經(jīng)濟(jì)損失無疑是巨大的，也可能面臨著建設(shè)資源的浪費(fèi)。“打個(gè)比方，如果項(xiàng)目是1億元的話，罰款可以超過百萬元。責(zé)令恢復(fù)原狀，則意味著企業(yè)前期投資將會(huì)打水漂。”上述專家表示，新環(huán)評(píng)法將對(duì)違法行為起到強(qiáng)烈的震懾作用。

影響何在?

方便守法者 重治違法者

“新環(huán)評(píng)法對(duì)我們肯定是利好。”山東一家化工企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，該公司目前正在籌劃啟動(dòng)好幾個(gè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)延伸項(xiàng)目，規(guī)模雖不大，但報(bào)批程序一個(gè)也不能少，取消前置審批和簡化程序，可以縮短報(bào)批時(shí)間，減少建設(shè)成本。“我們這幾個(gè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)剛好趕在新環(huán)評(píng)法出臺(tái)之后，年底前應(yīng)該能走完程序。”該負(fù)責(zé)人說。

長期研究環(huán)保政策的青島科技大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系主任楊波指出，現(xiàn)在市場(chǎng)瞬息萬變，當(dāng)前各級(jí)政府和職能部門都在簡政放權(quán)，項(xiàng)目立項(xiàng)備案和安評(píng)、環(huán)評(píng)、能評(píng)審批權(quán)的下放，以及取消環(huán)評(píng)前置審批，有利于企業(yè)自主把握政策導(dǎo)向和市場(chǎng)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

不少業(yè)內(nèi)人士在給簡化報(bào)批程序點(diǎn)贊的同時(shí)，也都關(guān)注到新環(huán)評(píng)法嚴(yán)管重罰的變化。“企業(yè)選擇項(xiàng)目有了更大的自主權(quán)，相應(yīng)的環(huán)保責(zé)任也更重了。”華魯恒升公司環(huán)保主任工程師田文平表示，企業(yè)在項(xiàng)目決策時(shí)就要堅(jiān)守環(huán)保底線，將功課做在前面，將環(huán)評(píng)工作做實(shí)做細(xì);項(xiàng)目建設(shè)時(shí)要按照 “三同時(shí)”原則落實(shí)環(huán)保設(shè)施，投產(chǎn)后還要加強(qiáng)管控，落實(shí)各項(xiàng)環(huán)保措施。

近幾年，大型煤化工項(xiàng)目屢屢折戟環(huán)評(píng)，業(yè)內(nèi)曾一度指望新環(huán)評(píng)法有大的政策突破。事實(shí)上，煤化工項(xiàng)目環(huán)保審批要求沒有放松，相應(yīng)規(guī)模的煤化工項(xiàng)目仍由環(huán)保部審批。同時(shí)，水資源問題、結(jié)晶鹽問題、廢氣廢水處理、工藝清潔生產(chǎn)水平等都是環(huán)評(píng)審批重點(diǎn)關(guān)注的問題，也是企業(yè)必須直面解決的問題。

就在新環(huán)評(píng)法生效的前后，第一批中央環(huán)保督察組對(duì)寧夏、內(nèi)蒙古、河南、江蘇、江西、云南、廣西、黑龍江等8個(gè)省市區(qū)的督察，至8月19日全部結(jié)束。第二批中央環(huán)保督察于9月份開始，山東等地已開始準(zhǔn)備中央環(huán)保督察迎檢工作。

據(jù)悉，本次環(huán)保督察的重點(diǎn)之一就是檢查化工企業(yè)環(huán)評(píng)落實(shí)情況，看化工項(xiàng)目是否依法履行環(huán)評(píng)手續(xù)，查看環(huán)評(píng)文件及環(huán)評(píng)批復(fù);查看化工項(xiàng)目的性質(zhì)、生產(chǎn)規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或采用的污染治理的措施等是否與環(huán)評(píng)及批復(fù)文件一致;環(huán)評(píng)批復(fù)5年后項(xiàng)目才開工建設(shè)的，是否重新報(bào)批環(huán)評(píng)等。

環(huán)保部政策法規(guī)司副司長別濤強(qiáng)調(diào)，新環(huán)評(píng)法一方面努力簡政放權(quán)，極大方便企業(yè)，同時(shí)也采用重典治亂手段，讓違法者被罰到血本無歸。

來源：中國化工報(bào) 　 作者： 劉海軍