近年來，隨著國內對縣城以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保問題的日益重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施建設被逐步提上日程，該領域已經(jīng)成為污水處理市場的熱點。近期，筆者有幸參與了一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP打包招商項目，本文將結合筆者在實踐中總結的經(jīng)驗，針對PPP打包招商過程中的相關問題展開分析和探討。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設施建設存在的主要問題
目前，國內大部分縣級以下政府都面臨著污水處理項目投資、建設以及運營管理的難題。
一是投資壓力較大，通常要初步建成全縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng)，少則要投資2、3億元，多則要6、7億。這對縣域經(jīng)濟不太發(fā)達的地區(qū)來說，無疑會對縣財政構成巨大壓力。
其次，縣級以下政府對污水設施的建設管理，尤其是竣工后的運營管理缺乏相關人才和經(jīng)驗。根據(jù)筆者曾接觸的一些項目來看，由政府直接投資管理的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施，很多都存在著投資超概嚴重、工程質量低劣等問題�？⒐ず螅捎谌狈I(yè)的運營隊伍，污水廠要么處于“曬太陽”的狀態(tài)，要么處理后的水質達不到環(huán)保要求。在嚴重浪費社會資源同時，卻遠遠沒有達到預期的環(huán)境治理目標。
另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開征污水處理費的比例和標準偏低，污水處理費用的收支差額較大，需要政府給予補貼方能維持正常運轉，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府而言基本難以持續(xù)。
二、污水處理PPP項目打包招商的意義
正是由于存在投資建設和運營管理的難題，眾多縣級以下政府采用PPP模式，引入一家專業(yè)投資運營機構，以BOT、TOT、委托運營等形式投資或運營污水處理設施。在這過程中，也出現(xiàn)了一些地方政府將多個污水項目打包招商的案例。典型的案例包括海南16座污水處理廠打包委托運營招商、貴州省黔南州和黔東南州22座污水處理廠BOT打捆招商、江蘇武進3座污水廠委托運營打包招商、貴州桐梓縣13個污水處理PPP招商等項目。
打包招商相比較單個項目分別招商而言，主要有以下優(yōu)勢：
1、增強規(guī)模效應，提高項目吸引力
受人口規(guī)模的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的規(guī)模普遍較小，通常在每日幾百至幾千噸，大小參差不齊。若單個項目進行招商，由于項目經(jīng)營收入較少，運營成本高昂，很可能會無人問津。但若將多個項目捆綁在一起，一方面可以實現(xiàn)項目之間優(yōu)劣搭配，避免投資者挑肥揀瘦，同時可以產(chǎn)生明顯的規(guī)模經(jīng)濟效益，增強項目對投資者的吸引力。
2、降低運營成本，減輕財政負擔
若單個項目分別招商，最終很可能形成有多家機構同時參與投資運營的局面。而打包招商則可以選擇一家機構承擔多個項目的投資運營，相比而言，可以在運營成本上實現(xiàn)節(jié)約。一方面可以實現(xiàn)人力資源共享，優(yōu)化人員調配，同時可以在藥劑采購和設備維護等方面獲得明顯的規(guī)模經(jīng)濟效益，單位成本將大幅降低，進而降低政府的污水處理費支出，減輕財政負擔。
3、提高招商效率
理論上講，單個項目分別招商，則每個項目都要開展一次招商工作。而將全部項目打包招商，則招商工作可以一次完成，能大大降低各項中介費支出，節(jié)約政府的人力、物力和財力，且可以降低各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行運作時因專業(yè)能力所限而產(chǎn)生的各種風險，提高招商成功的概率。
4、提高監(jiān)管效率
將多個項目打包招商，引入一家投資機構，可以降低政府的監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。相比同時監(jiān)管多個對象，政府監(jiān)管一家機構的難度和監(jiān)管的工作量都會明顯降低。
三、PPP項目打包招商的相關建議
1、招商主體的選擇
一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項目的業(yè)主單位是所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(或該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的單位)。在打包招商的過程中，由于涉及多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟條件、項目實際情況一般差異較大，各方的利益訴求也自然會有所不同。若各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時作為招商業(yè)主單位，統(tǒng)一打包招商必定困難重重。由于難以平衡各方利益，大量的時間和精力可能都會浪費在各種爭論和利益協(xié)調方面，甚至可能出現(xiàn)某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不作為或抵觸的情形，從而導致招商工作難以推進。
為避免上述情況發(fā)生，我們建議由縣政府委托縣行業(yè)主管部門作為招商業(yè)主單位，統(tǒng)籌推進全部污水處理PPP項目的招商工作，制定統(tǒng)一的PPP招商方案并負責實施。同時作為PPP項目的業(yè)主方，代表縣政府與投資者簽署PPP項目合作協(xié)議。
2、污水處理服務費單價
由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理項目規(guī)模大小不一，運營成本差異明顯。在打包招商的過程中，污水處理服務費單價最易引起各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生異議。在各地的實踐中，有的地方實行“一廠一價”，有的實行統(tǒng)一價格�？陀^來看，兩種模式各有優(yōu)劣。
“一廠一價”易于平衡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益，減少分歧。但缺點也很明顯，一是評選投資者的過程中，無法確定一個統(tǒng)一的報價競爭標的，不能評審出最優(yōu)的報價，價格 最終還是需要通過協(xié)商確定，難以實現(xiàn)減少政府污水處理服務費支出的目的。雖然表面上是打包招商，但實際依然是簡單疊加，規(guī)模效應無法實現(xiàn)。
而實行統(tǒng)一價格，優(yōu)勢在于容易確定報價競爭標的，易于評審出最優(yōu)報價，從而減少污水處理服務費支出。但缺點在于，實行統(tǒng)一價格會產(chǎn)生不公，容易引起項目條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的抵觸。
在我司操作過的項目中，既有采用“一廠一價”的案例，也實行統(tǒng)一價格的案例。從第三方角度來看，我們建議選取統(tǒng)一價格方案。雖然條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對而言會有利益損失，但從全縣的角度來看，可以通過競爭減少污水處理服務費支出。另外，若由縣級政府牽頭招商，這種方案也可以順利的落實。
3、采用競爭性程序招商
從國內鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理投資運營市場來看，大部分項目都未經(jīng)競爭性程序而直接交給一特定投資者承擔。其客觀原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目大多商業(yè)條件欠佳，意向投資者較少，而縣級以下政府大多欠缺類似項目招商運作經(jīng)驗。因此，一旦有投資者表達意向，往往會被政府視為救命稻草。
從我司的經(jīng)驗來看，在沒有競爭對手的情況下，投資者的要價條件通常會遠遠超出合理水平。而經(jīng)過充分競爭的項目，不僅報價會遠低于“一對一”談判的項目，且各項合作條件也要明顯優(yōu)于后者。因此，從維護好政府和社會公共利益的角度出發(fā)，我們認為在條件允許的情況下，十分有必要采取競爭性招商程序。
4、污水處理服務費的支付主體
現(xiàn)階段，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理費征收情況都不太理想，難以實現(xiàn)收支平衡。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力大多有限，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政維持污水廠的正常運轉可能不太現(xiàn)實。
為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠能正常穩(wěn)定運行，降低項目的投資風險，縣政府有必要建立污水處理費征收體系，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水費征收進行統(tǒng)籌管理;并作為付費主體，承擔污水處理服務費的支出義務，在污水費收不抵支的情況下，由縣財政對污水處理服務費進行彌補。
5、聘請專業(yè)咨詢機構
污水處理PPP項目打包招商交易程序復雜，涉及特許經(jīng)營、水務行業(yè)、財務、法務、商務等眾多領域，一般縣級以下政府都不具備類似的專業(yè)人才和操作經(jīng)驗，若無專業(yè)咨詢機構協(xié)助，則只能任由投資者主導協(xié)商和談判，政府和社會公共利益難以得到保障。從行業(yè)內運作較為成功的PPP打包招商案例來看，無一例外都聘請了專業(yè)咨詢機構。
（轉自政府與社會資本合作咨詢中心，原標題《污水處理PPP項目打包招商模式》 ）
污水處理PPP項目打包招商模式 蔣文愷 鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設施建設存在的主要問題
