系列文件出臺(tái)預(yù)示PPP正進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段
財(cái)政部以財(cái)金〔2020〕13號(hào)文印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》的通知。這是疫情爆發(fā)以來(lái)財(cái)政部繼2月12日發(fā)布《關(guān)于加快加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目入庫(kù)和儲(chǔ)備管理工作的通知》，2月17日發(fā)布《關(guān)于全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)（新平臺(tái)）上線(xiàn)運(yùn)行的公告》和2月28日發(fā)布《污水處理和垃圾處理領(lǐng)域 PPP項(xiàng)目合同示范文本》之后的第四份文件。這些文件的共同特點(diǎn)是服務(wù)于PPP的能力建設(shè)，旨在全面提高PPP的文件質(zhì)量、績(jī)效付費(fèi)管理能力和政府監(jiān)管水平，為PPP的長(zhǎng)期健康發(fā)展提供后臺(tái)支持。這些工作傳遞出一個(gè)強(qiáng)烈信號(hào)——PPP在經(jīng)歷2014-2017四年高速發(fā)展和2018-2019兩年調(diào)整之后，不是被中央政府放棄了，而是進(jìn)入了新的發(fā)展階段，正在通過(guò)螺旋式上升成為一項(xiàng)成熟的經(jīng)濟(jì)政策。在我國(guó)四十多年改革開(kāi)放的進(jìn)程中，PPP所代表的基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場(chǎng)化改革盡管經(jīng)歷了起伏反復(fù)，特別是在過(guò)去六年中大起大落，仍能作為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資的兩項(xiàng)“開(kāi)前門(mén)”政策工具之一，并不斷調(diào)整、改進(jìn)、優(yōu)化、提高，這種現(xiàn)象是不多見(jiàn)的，這一方面體現(xiàn)了PPP的內(nèi)在活力與生命力，另一方面也充分反映了是我國(guó)治理能力的進(jìn)步。
財(cái)政部準(zhǔn)備PPP績(jī)效操作指引已經(jīng)很長(zhǎng)時(shí)間了，與最初的征求意見(jiàn)稿相比，最終發(fā)布的這份文件完全呈現(xiàn)出了新的面貌，可見(jiàn)財(cái)政部在這個(gè)過(guò)程中付出了巨大的努力，充分吸收了有關(guān)各方的意見(jiàn)和項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)�？�(jī)效管理不是新事物，預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)已有將近十年的推廣，2018年9月中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施績(jī)效管理的意見(jiàn)》使預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)入全面推廣階段，但該文件仍然偏重于部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理。作為現(xiàn)代財(cái)政制度的預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)還是發(fā)展中的事物，尚不成熟。PPP績(jī)效管理作為項(xiàng)目績(jī)效管理的重要組成部分，受到關(guān)注要晚于財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理，但其復(fù)雜性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理，這是因?yàn)镻PP項(xiàng)目的績(jī)效管理不僅涉及地方政府還涉及社會(huì)資本，不僅是一種績(jī)效評(píng)價(jià)工具還具按效付費(fèi)的剛性效果。這次財(cái)政部在準(zhǔn)備操作指引的過(guò)程中投入大量細(xì)致、周全的工作，說(shuō)明他們已經(jīng)意識(shí)到PPP績(jī)效管理的復(fù)雜性和艱巨性，有了這樣的心理準(zhǔn)備，PPP績(jī)效管理工作將會(huì)越來(lái)越好。指引印發(fā)實(shí)施后，PPP的績(jī)效管理工作將會(huì)根據(jù)PPP的實(shí)踐不斷完善，為PPP高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。
操作指引對(duì)PPP績(jī)效管理中的相關(guān)內(nèi)容都做出了明確規(guī)定，使有關(guān)各方在開(kāi)展工作時(shí)有章可循，指引有很多亮點(diǎn)：
第一，明確了財(cái)政部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)和實(shí)施機(jī)構(gòu)在績(jī)效管理工作中的分工。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評(píng)價(jià)和后評(píng)價(jià)工作；實(shí)施機(jī)構(gòu)在行業(yè)主管部門(mén)指導(dǎo)下開(kāi)展績(jī)效管理工作，可委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助。實(shí)施機(jī)構(gòu)作為PPP合同的政府方代表在績(jī)效管理工作中將發(fā)揮重要作用。
第二，明確了作為績(jī)效管理基礎(chǔ)的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)的形成過(guò)程和地位。在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，在實(shí)施方案編制過(guò)程中應(yīng)就績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)征求政府各部門(mén)和潛在社會(huì)資本意見(jiàn)。在PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段，可結(jié)合談判成果對(duì)績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整并在合同中予以明確。在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)將是績(jī)效管理工作的依據(jù)，原則上不予調(diào)整。
第三，新提出了PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控措施。指引規(guī)定項(xiàng)目公司需按實(shí)施機(jī)構(gòu)要求，定期報(bào)送日常監(jiān)控結(jié)果，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)照績(jī)效監(jiān)控目標(biāo)查找績(jī)效運(yùn)行偏差，提出糾偏路徑和方法，并及時(shí)向項(xiàng)目公司和行業(yè)主管部門(mén)反饋，有關(guān)方應(yīng)進(jìn)行糾偏。
第四，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)程序作出了規(guī)定。績(jī)效評(píng)價(jià)程序包括下達(dá)績(jī)效評(píng)價(jià)通知、制定績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案、組織實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)、編制績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告、資料歸檔、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋以及評(píng)價(jià)結(jié)果爭(zhēng)議解決等。
第五，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的作用做了說(shuō)明，包括按效付費(fèi)以及作為落實(shí)整改、監(jiān)督問(wèn)責(zé)的依據(jù)。目前政策要求PPP項(xiàng)目的政府付費(fèi)應(yīng)與績(jī)效考核結(jié)果完全掛鉤，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果就成為了社會(huì)資本最關(guān)心的問(wèn)題。指引將“及時(shí)、充分按效付費(fèi)”作為考核實(shí)施機(jī)構(gòu)的重要指標(biāo)可以打消社會(huì)資本的顧慮，給他們的收入帶來(lái)了安全保障。
當(dāng)前，受疫情影響，各地近兩個(gè)月時(shí)間都忙于防疫、抗疫，完成地方兩會(huì)制定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)將壓力重重。受疫情影響，全國(guó)兩會(huì)一直未能召開(kāi)，而2020年又是完成第一個(gè)100年奮斗目標(biāo)和扶貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵之年。拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的三駕馬車(chē)中消費(fèi)、外貿(mào)受打擊都很?chē)?yán)重，基建的作用越來(lái)越凸顯，PPP作為政府提高投融資效率的工具必將發(fā)揮重要作用。近日廣西出臺(tái)了發(fā)展PPP的桂十條，據(jù)悉還有幾個(gè)省也在加緊研究制定類(lèi)似的政策，很多市縣政府都在進(jìn)行PPP項(xiàng)目的籌劃和前期準(zhǔn)備，可見(jiàn)地方政府對(duì)利用規(guī)范的投融資工具來(lái)拉動(dòng)投資的意愿是強(qiáng)烈的。但過(guò)去兩年社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的信心受到了很大打擊，只有他們對(duì)PPP恢復(fù)信心、態(tài)度堅(jiān)決，地方政府的訴求才能實(shí)現(xiàn)。本次財(cái)政部出臺(tái)政策后，各方將會(huì)積極參與，預(yù)計(jì)2020年的PPP將迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇，將在實(shí)現(xiàn)六穩(wěn)目標(biāo)中發(fā)揮關(guān)鍵作用。
來(lái)源：大岳咨詢(xún) 作者：大岳咨詢(xún)董事長(zhǎng) 金永祥
