◆常紀(jì)文
2015年即將過去，回顧這一年，國家發(fā)布了一系列生態(tài)文明體制改革文件，對未來5年的環(huán)境保護(hù)工作做出了部署，也共同面對了霧霾污染等突出環(huán)境問題。這一年是中國環(huán)境治理史上極為不平凡的一年。
環(huán)境立法有諸多進(jìn)展，需進(jìn)一步完善
在國家層面，為了配合《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，最高人民法院于2015年1月發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的環(huán)境公益訴訟做出細(xì)化規(guī)定。全國人大常委會于2015年7月通過《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高檢察院開展民事公益訴訟和行政公益訴訟改革試點(diǎn)的決定。環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》、《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》、《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》等部門規(guī)章。針對現(xiàn)實(shí)存在的突出大氣污染問題，全國人大常委會于8月修訂了《大氣污染防治法》，為治理區(qū)域性霧霾和應(yīng)對重污染天氣提供了法制基礎(chǔ)。
在地方層面，各地積極響應(yīng)新《環(huán)境保護(hù)法》的要求，制定或者修改了一些地方法規(guī)，如廣東省頒布了《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》；湖北省人大常委會審議并通過了《武漢市機(jī)動車排氣污染防治條例》；江蘇省頒布了《江蘇省大氣污染防治條例》等，促使新《環(huán)境保護(hù)法》的創(chuàng)新性規(guī)定落地實(shí)施。
下一步需建立健全社會參與和監(jiān)督制度、機(jī)制，建立行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責(zé)等行政措施或者行政處罰自動啟動的機(jī)制，讓行政監(jiān)管的權(quán)力受到制度化約束，使環(huán)境法律實(shí)施常態(tài)化。
環(huán)境執(zhí)法有所加強(qiáng)，但面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
新《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日起實(shí)施。上半年，環(huán)境保護(hù)部門與司法、公安部門之間的聯(lián)系加強(qiáng)，聯(lián)動執(zhí)法加強(qiáng)，環(huán)境行政與環(huán)境司法之間有序銜接，執(zhí)法積極性提高，按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)以及行政拘留等有效處罰措施得到落實(shí)，環(huán)境執(zhí)法案件數(shù)量快速增長，一部分突出環(huán)境問題得到解決。
但是，下半年經(jīng)濟(jì)下行壓力巨大，環(huán)境法律的嚴(yán)格實(shí)施受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。即使是約談，城市經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)工作轉(zhuǎn)型也需要一段時間。入冬以來，華北、東北等地霧霾污染嚴(yán)重，區(qū)域性霧霾出現(xiàn)擴(kuò)散現(xiàn)象。霧霾已不全然是個案的執(zhí)法問題，而是更深層次的全局性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局和能源結(jié)構(gòu)問題。嚴(yán)重的環(huán)境污染考驗(yàn)地方黨委和政府的執(zhí)政能力，考驗(yàn)生態(tài)文明建設(shè)的制度信任和實(shí)施效果，必須引起重視�？梢�，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成新的能源結(jié)構(gòu)，目前顯得尤其緊迫。除了要建立常態(tài)化的執(zhí)法檢查機(jī)制和執(zhí)法效果的第三方評估機(jī)制，一以貫之地落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》的嚴(yán)格要求外，還要加強(qiáng)對地方各級黨委和政府全局工作的平衡能力考核，不要讓環(huán)境法治在現(xiàn)實(shí)中走了樣、變了調(diào)。
環(huán)境司法有所突破，但效果不容樂觀
2015年1月《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》放寬了原告的起訴資格，如對“設(shè)區(qū)的市”和“社會組織”作了擴(kuò)大解釋，明確了具有起訴資格的社會組織排除性的條件，促進(jìn)了環(huán)境公益訴訟案件的提起和審理。全年環(huán)境民事公益訴訟案件達(dá)到30多起，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟開始出現(xiàn)。
但是從現(xiàn)實(shí)來看，環(huán)境公益訴訟的實(shí)施效果不容樂觀，如在社會組織是否可以索賠方面，最高人民法院的司法解釋與中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》有矛盾之處。環(huán)境民事公益訴訟主要是由技術(shù)、律師和財(cái)力較為雄厚的著名社會組織提起或者參加，其他的社會組織數(shù)量雖然龐大，但基于組織的宗旨限制或者其他利害關(guān)系考量，要么不愿意管閑事，要么財(cái)力不足或者技術(shù)能力有限，心有余而力不足，持觀望態(tài)度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能達(dá)到環(huán)境法學(xué)界期待的環(huán)境民事公益訴訟“井噴”狀況。造成此種狀況的主要原因在于環(huán)境民事公益訴訟阻力廣、成本高、難度大，警示效果有限，且環(huán)保社會組織存在天然和后天的不足。
生態(tài)文明體制改革加快推進(jìn)，但仍存在挑戰(zhàn)
2015年是中國生態(tài)文明體制改革的關(guān)鍵之年。中央不僅發(fā)布了總攬全局的生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)性文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，還出臺了指導(dǎo)生態(tài)文明改革的綱領(lǐng)性文件《生態(tài)文明體制改革總體方案》，構(gòu)建了中國未來發(fā)展創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的大格局。
一是環(huán)境保護(hù)部重啟了綠色GDP研究，開展環(huán)境影響評價改革。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，通過環(huán)境的價值性來約束環(huán)境污染型和生態(tài)破壞型發(fā)展。環(huán)境保護(hù)部拒絕審批一批有環(huán)境影響的水電、火電等重大項(xiàng)目的環(huán)境影響評價文件。
二是為了促進(jìn)水污染的防治，國家在啟動《水污染防治法》修訂工作的同時，出臺《水污染防治行動計(jì)劃》，有了3個方面的創(chuàng)新：提出2020、2030、2050年三步走的水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，與我國經(jīng)濟(jì)社會中長期發(fā)展的階段性預(yù)期目標(biāo)相契合，凝聚了共識，讓人民群眾看到了環(huán)境治理的希望；在每段工作任務(wù)后規(guī)定了牽頭部門和配合部門，落實(shí)各部門的責(zé)任，使計(jì)劃的落實(shí)具有可考核性；吸收組織部門和監(jiān)察部門參與環(huán)境保護(hù)績效考核和責(zé)任追究，發(fā)揮黨政同責(zé)的作用，使環(huán)境保護(hù)的責(zé)任分配規(guī)則與權(quán)力運(yùn)行的政治規(guī)則相一致，使政治權(quán)力的責(zé)權(quán)利相匹配。
三是為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的源頭科學(xué)管理，國家發(fā)展與改革委員會會同環(huán)境保護(hù)部等部門，在全國28個縣市開展“多規(guī)合一”的試點(diǎn)，海南省于2015年5月被中央確定為省級“多規(guī)合一”試點(diǎn)地區(qū)。“多規(guī)合一”可以促使經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、國土開發(fā)利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，形成基于發(fā)展的一張藍(lán)圖繪到底的大規(guī)劃格局。環(huán)境保護(hù)部和國家發(fā)展與改革委員會還印發(fā)了《關(guān)于貫徹實(shí)施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》，開展環(huán)境保護(hù)的分類施策工作，使環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)施精細(xì)化，具有針對性。
四是為了形成環(huán)境保護(hù)監(jiān)管新格局，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，上收全部國控點(diǎn)的監(jiān)測運(yùn)行權(quán)；中共中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃的建議還提出，省以下環(huán)境監(jiān)測工作由省級環(huán)境保護(hù)部門直接負(fù)責(zé)，實(shí)行垂直管理。這些措施有利于保證全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，破解污染企業(yè)污染排放數(shù)據(jù)造假和地方政府環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)造假導(dǎo)致考核結(jié)果失真的難題，為環(huán)境保護(hù)考核的科學(xué)性和真實(shí)性奠定了基礎(chǔ)。為了破解地方環(huán)境執(zhí)法的保護(hù)主義，中共中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃的建議還提出，施行省以下環(huán)境保護(hù)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，有利于增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。
不過，上述改革可能還存在諸多挑戰(zhàn)。建議2016年國家和地方廣泛開展生態(tài)文明體制改革的輔導(dǎo)和解讀工作，開展生態(tài)文明體制改革部署的全面考核工作，使改革落到實(shí)處、落到各級政府，讓人民群眾切切實(shí)實(shí)地感受改革帶來的環(huán)境質(zhì)量改善成果。
生態(tài)環(huán)境建設(shè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得成效，需進(jìn)一步改革創(chuàng)新
2015年是生態(tài)環(huán)境建設(shè)和環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)取得重要進(jìn)展的一年。近幾年，環(huán)境污染物的排放總量正處于歷史高位，復(fù)合型污染的特征更加明顯。到“十三五”末期和“十四五”初中期，主要污染物的排放拐點(diǎn)可能全面到來。也就是說，目前至今后5年是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的凸顯期，遇上經(jīng)濟(jì)下行壓力期，過關(guān)越坎的難度更大。在發(fā)展階段而非發(fā)達(dá)階段，環(huán)境污染問題只是表象，其實(shí)質(zhì)是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度偏低問題，是能源結(jié)構(gòu)偏重問題，是生活方式不環(huán)境友好的問題。
在發(fā)展不足的現(xiàn)實(shí)下，僅靠嚴(yán)格執(zhí)法解決不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的重大課題。環(huán)境與發(fā)展的平衡是一個循序漸進(jìn)的過程，不能急于求成，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持發(fā)展階段論。出臺的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和力度不能脫離發(fā)展階段，不能以脫離發(fā)展階段的環(huán)保要求否定一切。為了讓環(huán)境保護(hù)不成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的短板，必須既要有解決環(huán)境問題的歷史壓迫感，同時也要有必要的歷史耐心。除了嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行法律法規(guī)外，國家還應(yīng)加強(qiáng)污水管網(wǎng)、污水處理廠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓環(huán)境保護(hù)和全面建成小康社會、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，把環(huán)境保護(hù)納入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。
環(huán)境也是民生。2008年以來，國家和社會的環(huán)保投入大幅增加，環(huán)保產(chǎn)業(yè)年增長率約18%。2012年，我國的環(huán)保投資占GDP比例約1.5%，而2015年約占GDP的3.5%~4%。武漢市的環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)350億元，占GDP的6.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期全國比重。為了進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，2015年4月9日，財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》，大力推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域的PPP 模式。2015年1月至10月，我國已經(jīng)完成環(huán)保公司并購案48起，涉及金額141億元。不過，目前全國大大小小有3.5萬家左右的環(huán)保企業(yè)，因發(fā)展水平參差不齊，核心技術(shù)缺乏，正面臨大洗牌的局面。為了搶占市場，頻頻出現(xiàn)一些低價惡性競爭的不良現(xiàn)象，其中一些財(cái)力雄厚的國有企業(yè)沒有做好表率。在融資方面，大企業(yè)通過定向增發(fā)等方式能夠比較容易地獲得資金支持，擴(kuò)大市場份額，而其他中小企業(yè)，因?yàn)槿狈诵牡募夹g(shù)競爭力，加上服務(wù)的對方——污染物排放企業(yè)經(jīng)濟(jì)總體也不景氣，目前經(jīng)營困難。
環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須具有可持續(xù)性。而其健康的持續(xù)發(fā)展須符合以下5個條件：一是社會要有持續(xù)的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)需求，即要用嚴(yán)格的法律要求催生社會龐大的產(chǎn)業(yè)需求；二是企業(yè)要有持續(xù)的盈利能力，即要保證企業(yè)有合理的利潤空間；三是消費(fèi)者要有持續(xù)的環(huán)境保護(hù)支付能力，即要保證消費(fèi)者收入增長的可持續(xù)性；四是實(shí)體產(chǎn)業(yè)只有和環(huán)境金融相結(jié)合，才有持續(xù)做大做強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；五是制度環(huán)境要公平，不能選擇性執(zhí)法，不能選擇性支持�，F(xiàn)在看來，這些條件都還不完善。下一步應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步開展改革創(chuàng)新工作，如加大環(huán)境保護(hù)金融制度改革的力度，讓中小企業(yè)受益。
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員
