關于水資源稅費改革的思考
作者：柳長順 姚海嬌 戴向前
文章來源：2015年《參閱報告》第18期
一我國水資源稅費改革形勢日趨緊迫
水資源稅費改革曾多次討論，但都沒有實施。當前，黨中央、國務院全面部署推進資源稅改革，涉及水資源。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“加快資源稅改革”“逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間”。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“完善消費稅制度，加快資源稅改革，建立環(huán)境保護稅制度。”《水污染防治行動計劃》要求“加快推進環(huán)境保護稅立法、資源稅稅費改革等工作。”《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》要求“加快資源稅從價計征改革，清理取消相關收費基金，逐步將資源稅征收范圍擴展到占用各種自然生態(tài)空間。”
水資源稅費改革是落實水安全任務分工的重要內容。2014年習近平總書記在保障水安全重要講話中強調，要加快研究提出稅收和價格改革的可行方案，研究提出實施水資源稅、原水水費、自來水、污水處理費的一攬子方案，從實際出發(fā)，分步實施。為此，水資源稅費改革列為落實中央財經領導小組第5次會議重要講話分工的27項任務之一，責任部門為財政部、國稅總局、水利部。
二水資源稅費改革面臨諸多困難
與以往相比，本次研究水資源稅費改革是落實黨中央、國務院決策部署的重要舉措，必將取得新進展、新突破。但是，水資源稅費改革是一項系統(tǒng)工程，目前仍面臨諸多現(xiàn)實難題，不解決好可能影響決策，影響改革效果。
一是制度缺失如何解決。當前及今后一段時期，實行最嚴格水資源管理制度是水資源管理的核心任務，嚴格取水許可和水資源有償使用制度是重要抓手。同時，根據(jù)我國法律法規(guī)規(guī)定和多年實踐，實施取水許可和以征收水資源費為途徑的水資源有償使用制度是相輔相成的，大部分取用水戶都需要征費人員現(xiàn)場抄表收費，在此過程中，也可對取用水戶進行監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)和查處違法取水等行為，強化對取水口及取水計量設施的監(jiān)管。取消征收水資源費，相當于砍斷嚴格取水許可監(jiān)管的抓手，目前尚無可替代的有效制度，這必將虛化水資源管理，影響最嚴格水資源管理制度的實施。
二是征費隊伍如何解決。目前各地方水行政主管部門已經形成了比較穩(wěn)定的征費隊伍，全國6萬左右。水資源稅費改革，既需要解決原有人員的安置問題，也需要稅務部門新招專業(yè)化的征費人員。如果把現(xiàn)有收費人員轉為收稅人員，水資源管理人員又出現(xiàn)缺口，同樣難以解決。
三是水資源管理經費如何保障。長期以來，水資源費是開展水資源節(jié)約、保護和管理的主要經費渠道。推進水資源稅費改革，如果相關投入政策不能及時調整到位，可能對水資源管理工作帶來嚴重影響。
三地方水資源稅費改革探索路徑不同
湖北、海南、陜西、山西、廣西等省份均對水資源稅費改革進行了探索，改革方向與路徑不同，有成效也有教訓。
一是由地稅部門代收水資源費。部分省區(qū)為了提高水資源費征收率，委托地稅部門代為征收水資源費，如湖北、陜西，但隨著《取水許可和水資源費征收管理條例》的全面實施，代收水資源費全部取消。主要原因是取水許可證的發(fā)放在水行政主管部門，水資源費由地稅部門代征，在部門協(xié)調機制未有效建立的情況下，嚴重影響了水資源管理工作的開展，甚至造成了取水許可和征收水資源費的脫節(jié)，監(jiān)督管理弱化等問題。目前僅有山西由地稅部門代征采礦排水水資源費，水行政主管部門曾經與地稅部門溝通由其代征收全省水資源費問題，但由于取水戶多且散，需要消耗大量人力物力，最后地稅部門只同意代收采礦排水水資源費。地稅機關代征采礦排水水資源費的手續(xù)費按實際征收額的7%撥付，列入水利部門部門預算，通過省財政國庫支付給各級地稅機關。
二是由水利部門代征水資源稅。為調節(jié)地下水等礦產資源的級差收入，加強對地下礦產資源的保護和合理開采的管理，促進經濟發(fā)展，增加財政收入，根據(jù)原《資源稅暫行條例實施細則》（財法字〔1993〕第43號）的規(guī)定精神，海南省1996年開始對地下水、地熱水、礦泉水開采征收資源稅。水資源稅由稅務局委托水利部門征收，手續(xù)費按實際征收額的5%撥發(fā)。近年來，水利部門經費有保障，不愿再代收水資源稅。
三是由稅務部門征收地下水資源稅。廣西自治區(qū)從1997年開始對境內開采礦泉水的單位和個人征收資源稅，標準為4元／噸。2013年把資源稅征收范圍擴大到天然泉水和地下水，稅率標準不變。
四水資源稅費改革方案仍存爭議
（一）方案一：繼續(xù)征收水資源費，不征收水資源稅
優(yōu)點：一是形成了完善的法律法規(guī)體系。二是具有穩(wěn)定的征收管理隊伍。三是得到了社會廣泛認同。
缺點：一是水資源費實際征收率低。二是水資源費的使用管理還不規(guī)范。
（二）方案二：費稅并存，繼續(xù)征收水資源費，對地下水（含礦泉水、地熱水）開征資源稅
優(yōu)點：一是相關行業(yè)提供了可借鑒經驗。二是有一定的法律法規(guī)依據(jù)。三是有一定的實踐探索。
缺點：稅務部門認為同一資源在特定環(huán)節(jié)稅費不應并存。
（三）方案三：開征水資源稅，不再征收水資源費
優(yōu)點：一是有中央政策支撐。二是有利于提高實收率。
缺點：一是缺乏法律依據(jù)。二是制度成本高。三是與相關制度協(xié)調性差。
五相關建議
目前，水資源稅費改革具體方案正在研究論證之中，研究人員以財稅方面的專家為主，對我國國情水情、水資源管理等情況掌握有一個過程，需要水利部門以及水利專家做好相關工作。
（一）加強系統(tǒng)研究，做好宣傳工作
建議組織專門班子，對我國水資源稅費改革進行系統(tǒng)研究，重點論證水資源費改稅面臨的現(xiàn)實難題以及對水資源管理的可能不利影響等。有關研究成果及時與財政部、國稅總局溝通協(xié)調，并派專家深度參與財政部、國稅總局組織的水資源稅費改革研究工作。同時，做好宣傳工作，重點宣傳水資源費征收、使用管理的有關政策與實施情況，為水資源稅費改革營造氛圍。
（二）探索研究編制預案，化解不利影響
隨著資源稅改革深入推進，水資源費改稅的可能性比以往更大。建議在對水資源稅費改革進行系統(tǒng)研究的基礎上，提前組織研究編制預案，以備今后正式開征水資源稅時用于消除不利影響，確保最嚴格水資源管理制度落實到位。
（三）借鑒稅收征收監(jiān)管經驗，加強水資源費征收使用管理
無論近期是否實行水資源稅費改革，針對水資源費實收率低、使用不規(guī)范等問題，都應借鑒稅收征收監(jiān)管經驗，強化水資源費征收，確保應收盡收；規(guī)范水資源費使用，確保專款專用。
（摘自2015年《參閱報告》第18期-總第409期）
以水資源稅費改革推動資源稅轉型升級
2014年04月16日15:53 來源：中國社會科學報
黨的十八屆三中全會《決定》指出，“加快資源稅改革”是完善稅收制度，建立現(xiàn)代財政制度的主要工作之一。現(xiàn)階段，我國資源稅稅制既保留了資源稅的本身屬性，也體現(xiàn)了我國從資源補償收費向稅收管理過渡的整體思路。覆蓋了幾乎所有的資源能源產品的資源稅，為將其延伸至以水資源為代表的非礦產資源，做了鋪墊。在加快經濟發(fā)展方式轉變的宏觀背景下，以水資源稅費改革推動資源稅轉型升級已是大勢所趨。
水資源稅轉型升級十分必要
第一，我國實現(xiàn)資源能源集約利用，必然要建立廣義資源稅。國家稅務總局曾表示，在條件具備的情況下應考慮將水資源等納入資源稅的征收范圍。2012年我國成為世界第一大石油進口國，與之對應，我國人均水資源擁有量不足世界的1/4，局部地區(qū)甚至比沙漠中的以色列還缺水。稅收制度的引入，將全面助推我國水利事業(yè)的發(fā)展。
第二，水資源費向水資源稅的過渡，有利于水資源的有效利用。水資源稅不僅在于收入形式正規(guī)化，還可以利用財稅制度體系，將水資源管理納入全面管理的框架。參照資源稅和其他稅種的特點，收支分離不僅將在形式上體現(xiàn)，而且會顯現(xiàn)在實際運行當中。
第三，水資源稅費改革，可以解決水資源費管理中無法破解的難題。水資源費是體現(xiàn)水資源稀缺性的主要經濟杠桿之一，但在水資源費的征收中存在著種種問題。首先，工業(yè)用水征收難度較大，企業(yè)繳費意識不強。其次，生活用水繳費標準相當?shù)�，鼓勵了水資源的高消費。再次，按發(fā)電量計征發(fā)電用水的水資源費，標準也偏低。最后，水資源稅費改革是政府收入體制改革的必然。費改稅改革中很大的一個特色，就是支持資源能源產地的經濟建設，讓資源稅留在產地方。水資源費改稅也有同樣的考慮。水資源稅納入預算管理，有利于相關收入的高效利用。以水資源費為代表的政府性基金收入轉型是大勢所趨，水資源費改稅有利于其身份地位的合法化。
我國水資源費改稅具備可行性
第一，現(xiàn)行水資源費征管體系為水資源稅的實施奠定了基礎。較之其他類型的資源稅費改革，“水資源費”擁有一套較為完善的征收標準、管理體系和測算方法，這是未來水資源稅不可或缺的。按照目前資源稅的規(guī)定，無論是從量征收還是從價征收，水資源都有比較客觀的計量標準。現(xiàn)行的水資源費統(tǒng)籌規(guī)劃、分級管理的辦法，有利于水資源稅的實施。
第二，依賴水資源稅，解決水資源短缺及龐大治污費用問題。水資源費管理過程比較復雜，導致水利部、地方水利部門和地方政府之間的權責并不清晰。未來中國的水資源短缺及龐大的治污費用，不太可能用水資源費來承擔，水資源稅才有可能解決其巨大的資金缺口。同時，水資源稅的建立，使水資源收入進入政府間財政關系的范疇，可以有效化解目前相對復雜的各種牽絆。水資源稅的建立，還將水資源的價格調整納入常規(guī)變動的區(qū)間。這有助于避免水資源費原有執(zhí)行過程中，難以調價、需要多方報批的困境。
合理調整水資源稅征收標準及未來變動規(guī)則
第一，明確水資源稅的政策總目標。中國水資源稅要立足于籌集財政收入的目標，兼顧環(huán)境保護。但需要注意，目前我國宏觀稅負并不算低，因此水資源稅籌集收入的總目標應該有一個基本的路線圖，穩(wěn)定現(xiàn)有水資源費收入規(guī)模。以此為基礎，逐步增加水資源有償使用，以及用于治理水污染的收入。
第二，調動并發(fā)揮各級政府和主管部門的積極性。水資源費收入一方面牽涉到各級水利主管部門，另一方面涉及不少地方政府，甚至是不少欠發(fā)達地區(qū)的政府。水資源費改稅需發(fā)揮好水資源管理部門、流域管理部門乃至各級地方政府的積極性。在保證收入不減少的同時，減少制度變動沖擊。發(fā)揮水資源稅的激勵效應，發(fā)揮齊抓共管的積極性。
第三，協(xié)調各種機構設置，有效平衡各方利益。水資源費改稅牽涉到中央財稅部門與水利部的關系協(xié)調，也牽涉到地方財稅部門與水利主管部門的關系協(xié)調。一方面，需要借鑒資源稅的管理辦法，發(fā)揮多方共治的優(yōu)勢；另一方面，要做好水資源稅費改革后，水利部門資金需求滿足及地方政府財力空缺的問題。
第四，合理調整水資源稅的征收標準及未來變動規(guī)則。水資源稅費改革，可以解決水資源費征收標準較低導致的保護水源資金短缺、對污染效力的約束不夠等問題。為此，應全面修訂目前的水資源收費標準，將水資源補償、治理和保護的資金需求考慮其中。為維持宏觀稅負，要適時清理政府性基金當中有關水資源的各項收費。
第五，建立一套標準統(tǒng)一但管理差異的征收管理制度。如果采用全國統(tǒng)一的水資源稅，就要先期制定一套與現(xiàn)行水資源費接軌的稅收返還政策，確保各地水資源相關收入規(guī)模，隨后應配套相關的轉移支付制度，對水資源相關項目，保持專項支持的力度。
第六，研究水資源稅及水資源保護的協(xié)調辦法。水資源稅為水利事業(yè)的進一步發(fā)展提供了空間，也關系到產業(yè)發(fā)展階段、環(huán)境保護戰(zhàn)略及流域共同行動等內容。與其他稅種不同，水資源稅應有一定的專屬性，包括流經區(qū)域分享收入、治理污染分擔費用等。要避免為了籌集收入而超量取水、推卸責任而減少治理的行為，形成激勵相容而不是逆向選擇行為。
（作者單位：中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院）
