關(guān)于水資源稅費(fèi)改革的思考
作者:柳長順 姚海嬌 戴向前
文章來源:2015年《參閱報(bào)告》第18期
一我國水資源稅費(fèi)改革形勢日趨緊迫
水資源稅費(fèi)改革曾多次討論,但都沒有實(shí)施。當(dāng)前,黨中央、國務(wù)院全面部署推進(jìn)資源稅改革,涉及水資源。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“加快資源稅改革”“逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間”!吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求“完善消費(fèi)稅制度,加快資源稅改革,建立環(huán)境保護(hù)稅制度。”《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求“加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法、資源稅稅費(fèi)改革等工作。”《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求“加快資源稅從價(jià)計(jì)征改革,清理取消相關(guān)收費(fèi)基金,逐步將資源稅征收范圍擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。”
水資源稅費(fèi)改革是落實(shí)水安全任務(wù)分工的重要內(nèi)容。2014年習(xí)近平總書記在保障水安全重要講話中強(qiáng)調(diào),要加快研究提出稅收和價(jià)格改革的可行方案,研究提出實(shí)施水資源稅、原水水費(fèi)、自來水、污水處理費(fèi)的一攬子方案,從實(shí)際出發(fā),分步實(shí)施。為此,水資源稅費(fèi)改革列為落實(shí)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第5次會議重要講話分工的27項(xiàng)任務(wù)之一,責(zé)任部門為財(cái)政部、國稅總局、水利部。
二水資源稅費(fèi)改革面臨諸多困難
與以往相比,本次研究水資源稅費(fèi)改革是落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署的重要舉措,必將取得新進(jìn)展、新突破。但是,水資源稅費(fèi)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,目前仍面臨諸多現(xiàn)實(shí)難題,不解決好可能影響決策,影響改革效果。
一是制度缺失如何解決。當(dāng)前及今后一段時(shí)期,實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度是水資源管理的核心任務(wù),嚴(yán)格取水許可和水資源有償使用制度是重要抓手。同時(shí),根據(jù)我國法律法規(guī)規(guī)定和多年實(shí)踐,實(shí)施取水許可和以征收水資源費(fèi)為途徑的水資源有償使用制度是相輔相成的,大部分取用水戶都需要征費(fèi)人員現(xiàn)場抄表收費(fèi),在此過程中,也可對取用水戶進(jìn)行監(jiān)督檢查,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違法取水等行為,強(qiáng)化對取水口及取水計(jì)量設(shè)施的監(jiān)管。取消征收水資源費(fèi),相當(dāng)于砍斷嚴(yán)格取水許可監(jiān)管的抓手,目前尚無可替代的有效制度,這必將虛化水資源管理,影響最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施。
二是征費(fèi)隊(duì)伍如何解決。目前各地方水行政主管部門已經(jīng)形成了比較穩(wěn)定的征費(fèi)隊(duì)伍,全國6萬左右。水資源稅費(fèi)改革,既需要解決原有人員的安置問題,也需要稅務(wù)部門新招專業(yè)化的征費(fèi)人員。如果把現(xiàn)有收費(fèi)人員轉(zhuǎn)為收稅人員,水資源管理人員又出現(xiàn)缺口,同樣難以解決。
三是水資源管理經(jīng)費(fèi)如何保障。長期以來,水資源費(fèi)是開展水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的主要經(jīng)費(fèi)渠道。推進(jìn)水資源稅費(fèi)改革,如果相關(guān)投入政策不能及時(shí)調(diào)整到位,可能對水資源管理工作帶來嚴(yán)重影響。
三地方水資源稅費(fèi)改革探索路徑不同
湖北、海南、陜西、山西、廣西等省份均對水資源稅費(fèi)改革進(jìn)行了探索,改革方向與路徑不同,有成效也有教訓(xùn)。
一是由地稅部門代收水資源費(fèi)。部分省區(qū)為了提高水資源費(fèi)征收率,委托地稅部門代為征收水資源費(fèi),如湖北、陜西,但隨著《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的全面實(shí)施,代收水資源費(fèi)全部取消。主要原因是取水許可證的發(fā)放在水行政主管部門,水資源費(fèi)由地稅部門代征,在部門協(xié)調(diào)機(jī)制未有效建立的情況下,嚴(yán)重影響了水資源管理工作的開展,甚至造成了取水許可和征收水資源費(fèi)的脫節(jié),監(jiān)督管理弱化等問題。目前僅有山西由地稅部門代征采礦排水水資源費(fèi),水行政主管部門曾經(jīng)與地稅部門溝通由其代征收全省水資源費(fèi)問題,但由于取水戶多且散,需要消耗大量人力物力,最后地稅部門只同意代收采礦排水水資源費(fèi)。地稅機(jī)關(guān)代征采礦排水水資源費(fèi)的手續(xù)費(fèi)按實(shí)際征收額的7%撥付,列入水利部門部門預(yù)算,通過省財(cái)政國庫支付給各級地稅機(jī)關(guān)。
二是由水利部門代征水資源稅。為調(diào)節(jié)地下水等礦產(chǎn)資源的級差收入,加強(qiáng)對地下礦產(chǎn)資源的保護(hù)和合理開采的管理,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,增加財(cái)政收入,根據(jù)原《資源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》(財(cái)法字〔1993〕第43號)的規(guī)定精神,海南省1996年開始對地下水、地?zé)崴、礦泉水開采征收資源稅。水資源稅由稅務(wù)局委托水利部門征收,手續(xù)費(fèi)按實(shí)際征收額的5%撥發(fā)。近年來,水利部門經(jīng)費(fèi)有保障,不愿再代收水資源稅。
三是由稅務(wù)部門征收地下水資源稅。廣西自治區(qū)從1997年開始對境內(nèi)開采礦泉水的單位和個(gè)人征收資源稅,標(biāo)準(zhǔn)為4元/噸。2013年把資源稅征收范圍擴(kuò)大到天然泉水和地下水,稅率標(biāo)準(zhǔn)不變。
四水資源稅費(fèi)改革方案仍存爭議
(一)方案一:繼續(xù)征收水資源費(fèi),不征收水資源稅
優(yōu)點(diǎn):一是形成了完善的法律法規(guī)體系。二是具有穩(wěn)定的征收管理隊(duì)伍。三是得到了社會廣泛認(rèn)同。
缺點(diǎn):一是水資源費(fèi)實(shí)際征收率低。二是水資源費(fèi)的使用管理還不規(guī)范。
(二)方案二:費(fèi)稅并存,繼續(xù)征收水資源費(fèi),對地下水(含礦泉水、地?zé)崴╅_征資源稅
優(yōu)點(diǎn):一是相關(guān)行業(yè)提供了可借鑒經(jīng)驗(yàn)。二是有一定的法律法規(guī)依據(jù)。三是有一定的實(shí)踐探索。
缺點(diǎn):稅務(wù)部門認(rèn)為同一資源在特定環(huán)節(jié)稅費(fèi)不應(yīng)并存。
(三)方案三:開征水資源稅,不再征收水資源費(fèi)
優(yōu)點(diǎn):一是有中央政策支撐。二是有利于提高實(shí)收率。
缺點(diǎn):一是缺乏法律依據(jù)。二是制度成本高。三是與相關(guān)制度協(xié)調(diào)性差。
五相關(guān)建議
目前,水資源稅費(fèi)改革具體方案正在研究論證之中,研究人員以財(cái)稅方面的專家為主,對我國國情水情、水資源管理等情況掌握有一個(gè)過程,需要水利部門以及水利專家做好相關(guān)工作。
(一)加強(qiáng)系統(tǒng)研究,做好宣傳工作
建議組織專門班子,對我國水資源稅費(fèi)改革進(jìn)行系統(tǒng)研究,重點(diǎn)論證水資源費(fèi)改稅面臨的現(xiàn)實(shí)難題以及對水資源管理的可能不利影響等。有關(guān)研究成果及時(shí)與財(cái)政部、國稅總局溝通協(xié)調(diào),并派專家深度參與財(cái)政部、國稅總局組織的水資源稅費(fèi)改革研究工作。同時(shí),做好宣傳工作,重點(diǎn)宣傳水資源費(fèi)征收、使用管理的有關(guān)政策與實(shí)施情況,為水資源稅費(fèi)改革營造氛圍。
(二)探索研究編制預(yù)案,化解不利影響
隨著資源稅改革深入推進(jìn),水資源費(fèi)改稅的可能性比以往更大。建議在對水資源稅費(fèi)改革進(jìn)行系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上,提前組織研究編制預(yù)案,以備今后正式開征水資源稅時(shí)用于消除不利影響,確保最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)到位。
(三)借鑒稅收征收監(jiān)管經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)水資源費(fèi)征收使用管理
無論近期是否實(shí)行水資源稅費(fèi)改革,針對水資源費(fèi)實(shí)收率低、使用不規(guī)范等問題,都應(yīng)借鑒稅收征收監(jiān)管經(jīng)驗(yàn),強(qiáng)化水資源費(fèi)征收,確保應(yīng)收盡收;規(guī)范水資源費(fèi)使用,確保?顚S。
(摘自2015年《參閱報(bào)告》第18期-總第409期)
以水資源稅費(fèi)改革推動(dòng)資源稅轉(zhuǎn)型升級
2014年04月16日15:53 來源:中國社會科學(xué)報(bào)
黨的十八屆三中全會《決定》指出,“加快資源稅改革”是完善稅收制度,建立現(xiàn)代財(cái)政制度的主要工作之一。現(xiàn)階段,我國資源稅稅制既保留了資源稅的本身屬性,也體現(xiàn)了我國從資源補(bǔ)償收費(fèi)向稅收管理過渡的整體思路。覆蓋了幾乎所有的資源能源產(chǎn)品的資源稅,為將其延伸至以水資源為代表的非礦產(chǎn)資源,做了鋪墊。在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的宏觀背景下,以水資源稅費(fèi)改革推動(dòng)資源稅轉(zhuǎn)型升級已是大勢所趨。
水資源稅轉(zhuǎn)型升級十分必要
第一,我國實(shí)現(xiàn)資源能源集約利用,必然要建立廣義資源稅。國家稅務(wù)總局曾表示,在條件具備的情況下應(yīng)考慮將水資源等納入資源稅的征收范圍。2012年我國成為世界第一大石油進(jìn)口國,與之對應(yīng),我國人均水資源擁有量不足世界的1/4,局部地區(qū)甚至比沙漠中的以色列還缺水。稅收制度的引入,將全面助推我國水利事業(yè)的發(fā)展。
第二,水資源費(fèi)向水資源稅的過渡,有利于水資源的有效利用。水資源稅不僅在于收入形式正規(guī)化,還可以利用財(cái)稅制度體系,將水資源管理納入全面管理的框架。參照資源稅和其他稅種的特點(diǎn),收支分離不僅將在形式上體現(xiàn),而且會顯現(xiàn)在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中。
第三,水資源稅費(fèi)改革,可以解決水資源費(fèi)管理中無法破解的難題。水資源費(fèi)是體現(xiàn)水資源稀缺性的主要經(jīng)濟(jì)杠桿之一,但在水資源費(fèi)的征收中存在著種種問題。首先,工業(yè)用水征收難度較大,企業(yè)繳費(fèi)意識不強(qiáng)。其次,生活用水繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)?shù),鼓?lì)了水資源的高消費(fèi)。再次,按發(fā)電量計(jì)征發(fā)電用水的水資源費(fèi),標(biāo)準(zhǔn)也偏低。最后,水資源稅費(fèi)改革是政府收入體制改革的必然。費(fèi)改稅改革中很大的一個(gè)特色,就是支持資源能源產(chǎn)地的經(jīng)濟(jì)建設(shè),讓資源稅留在產(chǎn)地方。水資源費(fèi)改稅也有同樣的考慮。水資源稅納入預(yù)算管理,有利于相關(guān)收入的高效利用。以水資源費(fèi)為代表的政府性基金收入轉(zhuǎn)型是大勢所趨,水資源費(fèi)改稅有利于其身份地位的合法化。
我國水資源費(fèi)改稅具備可行性
第一,現(xiàn)行水資源費(fèi)征管體系為水資源稅的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。較之其他類型的資源稅費(fèi)改革,“水資源費(fèi)”擁有一套較為完善的征收標(biāo)準(zhǔn)、管理體系和測算方法,這是未來水資源稅不可或缺的。按照目前資源稅的規(guī)定,無論是從量征收還是從價(jià)征收,水資源都有比較客觀的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn),F(xiàn)行的水資源費(fèi)統(tǒng)籌規(guī)劃、分級管理的辦法,有利于水資源稅的實(shí)施。
第二,依賴水資源稅,解決水資源短缺及龐大治污費(fèi)用問題。水資源費(fèi)管理過程比較復(fù)雜,導(dǎo)致水利部、地方水利部門和地方政府之間的權(quán)責(zé)并不清晰。未來中國的水資源短缺及龐大的治污費(fèi)用,不太可能用水資源費(fèi)來承擔(dān),水資源稅才有可能解決其巨大的資金缺口。同時(shí),水資源稅的建立,使水資源收入進(jìn)入政府間財(cái)政關(guān)系的范疇,可以有效化解目前相對復(fù)雜的各種牽絆。水資源稅的建立,還將水資源的價(jià)格調(diào)整納入常規(guī)變動(dòng)的區(qū)間。這有助于避免水資源費(fèi)原有執(zhí)行過程中,難以調(diào)價(jià)、需要多方報(bào)批的困境。
合理調(diào)整水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)及未來變動(dòng)規(guī)則
第一,明確水資源稅的政策總目標(biāo)。中國水資源稅要立足于籌集財(cái)政收入的目標(biāo),兼顧環(huán)境保護(hù)。但需要注意,目前我國宏觀稅負(fù)并不算低,因此水資源稅籌集收入的總目標(biāo)應(yīng)該有一個(gè)基本的路線圖,穩(wěn)定現(xiàn)有水資源費(fèi)收入規(guī)模。以此為基礎(chǔ),逐步增加水資源有償使用,以及用于治理水污染的收入。
第二,調(diào)動(dòng)并發(fā)揮各級政府和主管部門的積極性。水資源費(fèi)收入一方面牽涉到各級水利主管部門,另一方面涉及不少地方政府,甚至是不少欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府。水資源費(fèi)改稅需發(fā)揮好水資源管理部門、流域管理部門乃至各級地方政府的積極性。在保證收入不減少的同時(shí),減少制度變動(dòng)沖擊。發(fā)揮水資源稅的激勵(lì)效應(yīng),發(fā)揮齊抓共管的積極性。
第三,協(xié)調(diào)各種機(jī)構(gòu)設(shè)置,有效平衡各方利益。水資源費(fèi)改稅牽涉到中央財(cái)稅部門與水利部的關(guān)系協(xié)調(diào),也牽涉到地方財(cái)稅部門與水利主管部門的關(guān)系協(xié)調(diào)。一方面,需要借鑒資源稅的管理辦法,發(fā)揮多方共治的優(yōu)勢;另一方面,要做好水資源稅費(fèi)改革后,水利部門資金需求滿足及地方政府財(cái)力空缺的問題。
第四,合理調(diào)整水資源稅的征收標(biāo)準(zhǔn)及未來變動(dòng)規(guī)則。水資源稅費(fèi)改革,可以解決水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)較低導(dǎo)致的保護(hù)水源資金短缺、對污染效力的約束不夠等問題。為此,應(yīng)全面修訂目前的水資源收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),將水資源補(bǔ)償、治理和保護(hù)的資金需求考慮其中。為維持宏觀稅負(fù),要適時(shí)清理政府性基金當(dāng)中有關(guān)水資源的各項(xiàng)收費(fèi)。
第五,建立一套標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一但管理差異的征收管理制度。如果采用全國統(tǒng)一的水資源稅,就要先期制定一套與現(xiàn)行水資源費(fèi)接軌的稅收返還政策,確保各地水資源相關(guān)收入規(guī)模,隨后應(yīng)配套相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付制度,對水資源相關(guān)項(xiàng)目,保持專項(xiàng)支持的力度。
第六,研究水資源稅及水資源保護(hù)的協(xié)調(diào)辦法。水資源稅為水利事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供了空間,也關(guān)系到產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略及流域共同行動(dòng)等內(nèi)容。與其他稅種不同,水資源稅應(yīng)有一定的專屬性,包括流經(jīng)區(qū)域分享收入、治理污染分擔(dān)費(fèi)用等。要避免為了籌集收入而超量取水、推卸責(zé)任而減少治理的行為,形成激勵(lì)相容而不是逆向選擇行為。
(作者單位:中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院)