為貫徹落實《中共中央國務院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9 號)有關(guān)要求，推進發(fā)用電計劃改革，更多發(fā)揮市場機制的作用，逐步建立競爭有序、保障有力的電力運行機制，現(xiàn)就有序放開發(fā)用電計劃提出以下意見。

一、總體思路和主要原則

(一)總體思路。

通過建立優(yōu)先購電制度保障無議價能力的用戶用電，通過建立優(yōu)先發(fā)電制度保障清潔能源發(fā)電、調(diào)節(jié)性電源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)，通過直接交易、電力市場等市場化交易方式，逐步放開其他的發(fā)用電計劃。在保證電力供需平衡、保障社會秩序的前提下，實現(xiàn)電力電量平衡從以計劃手段為主平穩(wěn)過渡到以市場手段為主，并促進節(jié)能減排。

(二)主要原則。

堅持市場化。在保證電力安全可靠供應的前提下，通過有序縮減發(fā)用電計劃、開展發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易，逐步擴大市場化電量的比例，加快電力電量平衡從以計劃手段為主向以市場手段為主轉(zhuǎn)變，為建設電力市場提供空間。

堅持保障民生。政府保留必要的公益性、調(diào)節(jié)性發(fā)用電計劃，以確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)(2931.338, 23.38, 0.80%)和公益性服務等用電。在有序放開發(fā)用電計劃的過程中，充分考慮企業(yè)和社會的承受能力，保障基本公共服務的供給。常態(tài)化、精細化開展有序用電工作，有效保障供需緊張情況下居民等重點用電需求不受影響。

堅持節(jié)能減排和清潔能源優(yōu)先上網(wǎng)。在確保供電安全的前提下，優(yōu)先保障水電和規(guī)劃內(nèi)的風能、太陽能、生物質(zhì)能等清潔能源發(fā)電上網(wǎng)，促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)。

堅持電力系統(tǒng)安全和供需平衡。按照市場化方向，改善電力運行調(diào)節(jié)，統(tǒng)籌市場與計劃兩種手段，引導供應側(cè)、需求側(cè)資源積極參與調(diào)峰調(diào)頻，保障電力電量平衡，提高電力供應的安全可靠水平，確保社會生產(chǎn)生活秩序。

堅持有序推進。各地要綜合考慮經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、電源結(jié)構(gòu)、電價水平、送受電規(guī)模、市場基礎(chǔ)等因素，結(jié)合本地實際情況，制定發(fā)用電計劃改革實施方案，分步實施、有序推進。

二、建立優(yōu)先購電制度

(一)優(yōu)先購電基本內(nèi)容。優(yōu)先購電是指按照政府定價優(yōu)先購買電力電量，并獲得優(yōu)先用電保障。優(yōu)先購電用戶在編制有序用電方案時列入優(yōu)先保障序列，原則上不參與限電，初期不參與市場競爭。

(二)優(yōu)先購電適用范圍。一產(chǎn)用電，三產(chǎn)中的重要公用事業(yè)、公益性服務行業(yè)用電，以及居民生活用電優(yōu)先購電。重要公用事業(yè)、公益性服務包括黨政軍機關(guān)、學校、醫(yī)院、公共交通、金融、通信、郵政、供水、供氣等涉及社會活基本需求，或提供公共產(chǎn)品和服務的部門和單位。

(三)優(yōu)先購電保障措施。一是發(fā)電機組共同承擔。優(yōu)先購電對應的電力電量由所有公用發(fā)電機組共同承擔，相應的銷售電價、上網(wǎng)電價均執(zhí)行政府定價。二是加強需求側(cè)管理。在負荷控制系統(tǒng)、用電信息采集系統(tǒng)基礎(chǔ)上，推廣用電用能在線監(jiān)測和需求側(cè)管理評價，積極培育電能服務，建立完善國家電力需求側(cè)管理平臺。在前期試點基礎(chǔ)上，推廣需求響應，參與市場競爭，逐步形成占最大用電負荷3%左右的需求側(cè)機動調(diào)峰能力，保障輕微缺電情況下的電力供需平衡。三是實施有序用電。常態(tài)化、精細化開展有序用電工作。制定有序用電方案，進行必要演練，增強操作能力。出現(xiàn)電力缺口或重大突發(fā)事件時，對優(yōu)先購電用戶保障供電，其他用戶按照有序用電方案確定的順序及相應比例分擔限電義務。通過實施有序用電方案，保障嚴重缺電情況下的社會秩序穩(wěn)定。四是加強老少邊窮地區(qū)電力供應保障。加大相關(guān)投入，確保無電人口用電全覆蓋。

三、建立優(yōu)先發(fā)電制度

(一)優(yōu)先發(fā)電基本內(nèi)容。優(yōu)先發(fā)電是指按照政府定價或同等優(yōu)先原則，優(yōu)先出售電力電量。優(yōu)先發(fā)電容量通過充分安排發(fā)電量計劃并嚴格執(zhí)行予以保障，擁有分布式風電、太陽能發(fā)電的用戶通過供電企業(yè)足額收購予以保障，目前不參與市場競爭。

(二)優(yōu)先發(fā)電適用范圍。為便于依照規(guī)劃認真落實可再生能源發(fā)電保障性收購制度，納入規(guī)劃的風能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源發(fā)電優(yōu)先發(fā)電；為滿足調(diào)峰調(diào)頻和電網(wǎng)安全需要，調(diào)峰調(diào)頻電量優(yōu)先發(fā)電；為保障供熱需要，熱電聯(lián)產(chǎn)機組實行“以熱定電”，供熱方式合理、實現(xiàn)在線監(jiān)測并符合環(huán)保要求的在采暖期優(yōu)先發(fā)電，以上原則上列為一類優(yōu)先保障。為落實國家能源戰(zhàn)略、確保清潔能源送出，跨省跨區(qū)送受電中的國家計劃、地方政府協(xié)議送電量優(yōu)先發(fā)電；為減少煤炭消耗和污染物排放，水電、核電、余熱余壓余氣發(fā)電、超低排放燃煤機組優(yōu)先發(fā)電，以上原則上列為二類優(yōu)先保障。各省(區(qū)、市)可根據(jù)本地區(qū)實際情況，按照確保安全、兼顧經(jīng)濟性和調(diào)節(jié)性的原則，合理確定優(yōu)先順序。

(三)優(yōu)先發(fā)電保障措施。一是留足計劃空間。各地安排年度發(fā)電計劃時，充分預留發(fā)電空間。其中，風電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、余熱余壓余氣發(fā)電按照資源條件全額安排發(fā)電，水電兼顧資源條件、歷史均值和綜合利用要求確定發(fā)電量，核電在保證安全的情況下兼顧調(diào)峰需要安排發(fā)電。二是加強電力外送和消納�？缡】鐓^(qū)送受電中原則上應明確可再生能源發(fā)電量的比例。三是統(tǒng)一預測出力。調(diào)度機構(gòu)統(tǒng)一負責調(diào)度范圍內(nèi)風電、太陽能發(fā)電出力預測，并充分利用水電預報調(diào)度成果，做好電力電量平衡工作，科學安排機組組合，充分挖掘系統(tǒng)調(diào)峰潛力，合理調(diào)整旋轉(zhuǎn)備用容量，在保證電網(wǎng)安全運行的前提下，促進清潔能源優(yōu)先上網(wǎng)；面臨棄水棄風棄光情況時，及時預告有關(guān)情況，及時公開相關(guān)調(diào)度和機組運行信息。可再生能源發(fā)電企業(yè)應加強出力預測工作，并將預測結(jié)果報相應調(diào)度機構(gòu)。四是組織實施替代，同時實現(xiàn)優(yōu)先發(fā)可交易。修訂火電運行技術(shù)規(guī)范，提高調(diào)峰靈活性，為消納可再生能源騰出調(diào)峰空間。鼓勵開展替代發(fā)電、調(diào)峰輔助服務交易。

四、切實保障電力電量平衡

未建立現(xiàn)貨市場的地區(qū)，應以現(xiàn)有發(fā)用電計劃工作為基礎(chǔ)，堅持公開、公平、公正，參照以下步驟做好年度電力電量平衡工作。

(一)做好供需平衡預測。每年年底，各地預測來年本地區(qū)電力供需平衡情況，預測總發(fā)用電量，測算跨省跨區(qū)送受電電量(含優(yōu)先發(fā)電部分、市場交易部分)，測算本地區(qū)平均發(fā)電利用小時數(shù)，點對網(wǎng)發(fā)電機組視同為受電地區(qū)發(fā)電企業(yè)。

(二)安排優(yōu)先發(fā)電。優(yōu)先安排風能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源保障性發(fā)電；根據(jù)電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻需要，合理安排調(diào)峰調(diào)頻電量；按照以熱定電原則安排熱電聯(lián)產(chǎn)機組發(fā)電；兼顧資源條件、系統(tǒng)需要，合理安排水電發(fā)電；兼顧調(diào)峰需要，合理安排核電發(fā)電；安排余熱余壓余氣發(fā)電；考慮節(jié)能環(huán)保水平，安排高效節(jié)能、超低排放的燃煤機組發(fā)電。

(三)組織直接交易。組織符合條件的電力用戶和發(fā)電企業(yè)，通過雙邊交易或多邊交易等方式，確定交易電量和交易價格；盡可能確保用戶用電負荷特性不得惡化，避免加大電網(wǎng)調(diào)峰壓力；盡可能避免非理性競爭，保障可持續(xù)發(fā)展。其中，供熱比重大的地區(qū)，直接交易不得影響低谷電力平衡和保障供熱需要；水電比重大的地區(qū)，直接交易應區(qū)分豐水期、枯水期電量。

(四)扣除相應容量。為促進直接交易價格合理反映電力資源產(chǎn)品價值，在安排計劃電量時，原則上應根據(jù)直接交易情況，相應扣除發(fā)電容量。為調(diào)動發(fā)電企業(yè)參與積極性，直接交易電量折算發(fā)電容量時，可根據(jù)對應用戶最大負荷利用小時數(shù)、本地工業(yè)用戶平均利用小時數(shù)或一定上限等方式折算。

(五)安排好年度電力電量平衡方案�？鄢�直接交易的發(fā)電量、發(fā)電容量后，剩余發(fā)電量、發(fā)電容量可以按照現(xiàn)行的差別電量計劃制定規(guī)則，考慮年度檢修計劃后，確定發(fā)電計劃。計劃電量執(zhí)行政府定價。電力企業(yè)應根據(jù)年度電力電量平衡方案協(xié)商簽訂購售電合同。

(六)實施替代發(fā)電。發(fā)電計劃確定后，在滿足安全和供熱等約束條件下，組織發(fā)電企業(yè)通過自主協(xié)商或集中撮合等方式實施替代發(fā)電，促進節(jié)能減排。計劃電量和直接交易電量，均可按照有關(guān)規(guī)定實施替代發(fā)電。

(七)保障電力平衡。所有統(tǒng)調(diào)發(fā)電機組均承擔電力平衡和調(diào)峰調(diào)頻任務，對應的電量為調(diào)峰調(diào)頻電量，計入計劃電量，原調(diào)度方式不變。

(八)適時調(diào)整年度電力電量平衡方案。通過調(diào)整方案，確保交易電量得以執(zhí)行�？捎谒募径�，根據(jù)直接交易電量變化、用電增速變化，以及有關(guān)獎懲因素等，按照上述規(guī)則調(diào)整年度電力電量平衡方案，并簽訂調(diào)整補充協(xié)議。

五、積極推進直接交易

通過建立、規(guī)范和完善直接交易機制，促進中長期電力交易的發(fā)展，加快市場化改革進程。

(一)用戶準入范圍。允許一定電壓等級或容量的用戶參與直接交易；允許售電公司參與；允許地方電網(wǎng)和躉售縣參與；允許產(chǎn)業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等整體參與。落后產(chǎn)能、違規(guī)建設和違法排污項目不得參與。各地可結(jié)合本地區(qū)實際情況、產(chǎn)業(yè)政策，以及能耗、環(huán)保水平等完善準入條件，并盡可能采用負面清單、注冊制方式。選擇直接交易的用戶，原則上應全部電量參與

市場交易，不再按政府定價購電。

(二)發(fā)電準入范圍。允許火電、水電參與直接交易；鼓勵核電、風電、太陽能發(fā)電等嘗試參與；火電機組中，超低排放的燃煤發(fā)電機組優(yōu)先參與。不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、節(jié)能節(jié)水指標未完成、污染物排放未達到排放標準和總量控制要求、違規(guī)建設等電源項目不得參與。各地可結(jié)合本地區(qū)實際情況、發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策，以及發(fā)電機組容量、能耗、環(huán)保水平等完善準入條件，并盡可能采用負面清單方式。發(fā)電機組參與直接交易的容量應保持合理比例，以便保持調(diào)峰調(diào)頻能力、避免影響供需平衡。

(三)交易方式和期限。符合條件的發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)和用戶可以自愿參與直接交易，協(xié)商確定多年、年度、季度、月度、周交易量和交易價格。既可以通過雙邊交易，也可以通過多邊撮合交易實現(xiàn)；一旦參與，不得隨意退出。年度交易量確定后，可以根據(jù)實際情況進行月度電量調(diào)整。直接交易合同原則上至少為期一年，雙方必須約定違約責任，否則合同不得中途中止。具備條件的，允許部分或全部轉(zhuǎn)讓合同，即賣電方可以買電、買電方也可以賣電，以降低參與方的違約風險。

(四)直接交易價格。對于發(fā)電企業(yè)與用戶、售電企業(yè)直接交易的電量，上網(wǎng)電價和銷售電價初步實現(xiàn)由市場形成，即通過自愿協(xié)商、市場競價等方式自主確定上網(wǎng)電價，按照用戶、售電主體接入電網(wǎng)的電壓等級支付輸配電價(含線損、交叉補貼)、政府性基金等。暫未單獨核定輸配電價的地區(qū)、擴大電力直接交易參與范圍的地區(qū)，可采取保持電網(wǎng)購銷差價不變的方式，即發(fā)

電企業(yè)上網(wǎng)電價調(diào)整多少，銷售電價調(diào)整多少，差價不變。

(五)保持用電負荷特性。為保持用戶用電特性，避免加大系統(tǒng)調(diào)峰壓力，初期，直接交易電量應區(qū)分峰谷電量，實行峰谷電價，峰谷電價比值應不低于所在省份峰谷電價比值；有條件的地區(qū)，鼓勵發(fā)用電雙方提供負荷曲線。中期，在直接交易中努力實現(xiàn)電力基本匹配，發(fā)用電雙方均需提供負荷曲線，但不嚴格要求兌現(xiàn)。后期，所有賣電方均需提供預計出力曲線；所有買電方

均需提供預計用電曲線。

(六)避免非理性競爭。為了建立長期穩(wěn)定的交易關(guān)系，促進可持續(xù)發(fā)展，參與直接交易的發(fā)電能力和用電量應保持合理比例、基本匹配，避免出現(xiàn)非理性競爭，影響市場化改革進程。具體比例可參考本地區(qū)可供電量與用電量的比值確定。

六、有序放開發(fā)用電計劃

根據(jù)實際需要，在不影響電力系統(tǒng)安全、供需平衡和保障優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電的前提下，全國各地逐步放開一定比例的發(fā)用電計劃，參與直接交易，促進電力市場建設。

(一)逐步放大直接交易比例。

用電逐步放開�，F(xiàn)階段可以放開110 千伏(66 千伏)及以上電壓等級工商業(yè)用戶、部分35 千伏電壓等級工商業(yè)用戶參與直接交易。下一步可以放開全部35 千伏及以上電壓等級工商業(yè)用戶，甚至部分10 千伏及以上電壓等級工商業(yè)用戶參與；允許部分優(yōu)先購電的企業(yè)和用戶自愿進入市場。具備條件時，可以放開全部10 千伏及以上電壓等級用戶，甚至允許所有優(yōu)先購電的企業(yè)和用戶自愿進入市場；也可以通過保留一定交叉補貼，使得無議價能力用戶價格比較合理，在市場上具有一定競爭力，通過市場解決；供電企業(yè)仍承擔保底供電責任，確保市場失靈時的基本保障。

發(fā)電相應放開。隨著用電逐步放開，相應放開一定比例的發(fā)電容量參與直接交易。目前保留各類優(yōu)先發(fā)電，鼓勵優(yōu)先發(fā)電的企業(yè)和用戶自愿進入市場。具備條件時，調(diào)峰調(diào)頻電量、供熱發(fā)電、核電、余熱余壓余氣發(fā)電等優(yōu)先發(fā)電盡可能進入電力市場。跨省跨區(qū)送受電逐步放開�，F(xiàn)階段，國家計劃、地方政府協(xié)議送電量優(yōu)先發(fā)電；其他跨省跨區(qū)送受電可給予一定過渡期，在歷史均值基礎(chǔ)上，年電量變化幅度應控制在一定比例范圍內(nèi)，或可通過跨省跨區(qū)替代發(fā)電實現(xiàn)利益調(diào)節(jié)。下一步，鼓勵將國家計劃、地方政府協(xié)議送電量轉(zhuǎn)變?yōu)橹虚L期合同；其他跨省跨區(qū)送受電由送受電各方自行協(xié)商確定，鼓勵簽訂中長期合同。逐步過渡到主要通過中長期交易、臨時交易實現(xiàn)；既可以是政府間中長期

交易，電力企業(yè)、用戶間中長期交易，也可以是電力企業(yè)、用戶間臨時交易。

(二)促進建立電力市場體系。

通過建立、規(guī)范和完善直接交易機制，促進電力中長期交易的發(fā)展。首先，選取試點地區(qū)開展現(xiàn)貨市場試點，探索建立電力電量平衡新機制。然后，在現(xiàn)貨市場試點基礎(chǔ)上，豐富完善市場品種，探索實施途徑、積累經(jīng)驗、完善規(guī)則，嘗試建立比較完整的電力市場體系，為全國范圍推廣奠定基礎(chǔ)。鼓勵需求側(cè)資源參與各類市場競爭，促進分布式發(fā)電、電動汽車、需求響應等的發(fā)展。后期，進一步完善各類電力市場和交易品種，并逐步在全國范圍推廣、建立比較完善的電力市場體系，使得電力電量平衡能夠主要依靠電力市場實現(xiàn)，市場在配置資源中發(fā)揮決定性作用。

結(jié)合直接交易用戶的放開，適時取消相應類別用戶目錄電價，即用戶必須自行參與市場或通過售電公司購電。逐步取消部分上網(wǎng)電量的政府定價。除優(yōu)先發(fā)電、優(yōu)先購電對應的電量外，發(fā)電企業(yè)其他上網(wǎng)電量價格主要由用戶、售電主體與發(fā)電企業(yè)通過自主協(xié)商、市場競價等方式確定。在電力市場體系比較健全的前提下，全部放開上網(wǎng)電價和銷售電價。

(三)不斷完善應急保障機制。

通過實施需求響應和有序用電方案，完善電力電量平衡的應急保障機制和體系。在面臨重大自然災害和突發(fā)事件時，省級以上人民政府依法宣布進入應急狀態(tài)或緊急狀態(tài)，暫停市場交易，全部或部分免除市場主體的違約責任，發(fā)電全部或部分執(zhí)行指令性交易，包括電量、電價，用電執(zhí)行有序用電方案。

七、因地制宜組織實施

(一)切實加強組織領(lǐng)導。各地區(qū)要建立工作機制，有關(guān)部門要分工協(xié)作、相互配合，結(jié)合本地區(qū)實際情況，制定實施方案并報國家發(fā)展改革委和國家能源局；對于過渡時期可能出現(xiàn)的各種問題，早做考慮、早做預案；認真落實本指導意見提出的各項任務，遇有重大問題及時反映。國家發(fā)展改革委和國家能源局將會同有關(guān)部門加強對各地區(qū)實施方案制定和具體工作推進的指導和監(jiān)督；適時組織評估有序放開發(fā)用電計劃工作，總結(jié)經(jīng)驗、分析問題、完善政策。

(二)因地制宜開展工作。鑒于我國不同地區(qū)間電源電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、實際運行特點以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等均存在較大差異，改革過程中面臨的困難各不相同、同步實施難度較大，各地可根據(jù)工作基礎(chǔ)、實施難度和實際進展等因素，在本地區(qū)實施方案中確定主要時間節(jié)點，并制定不同階段的放開比例和具體工作方案。建立現(xiàn)貨市場的試點地區(qū)，可以根據(jù)需要另行設計發(fā)用電計劃改革路徑。

(三)充分發(fā)揮市場作用。無論是制定、實施本地區(qū)實施方案，還是組織開展試點工作，各地都要堅持發(fā)揮市場的作用，注重制定完善規(guī)則，按規(guī)則辦事，避免自由裁量空間過大。特別是在直接交易等實施過程中，不得指定交易對象、交易電量、交易價格。國家能源局派出機構(gòu)應加強對此類情況的監(jiān)督檢查。如經(jīng)核實出現(xiàn)類似情況，將暫停該地區(qū)試點工作或改革推進工作，待整改完畢后再行推進。