【實操學習】PPP項目識別與可行性研究
來源： 中國工程咨詢協會 PPP產業(yè)大講堂
我們知道PPP項目識別的質量關系到PPP項目的成敗。根據財政部財經(2014)113號文，即《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》，在操作流程圖中，項目識別階段分為項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證四個步驟。在實踐中，PPP項目識別與我國既有的基本建設程序中的可行性研究是什么關系?財政部要求的PPP項目評價體系，即物有所值評價(VFM)、財政承受能力評價與我國基本建設程序中的可行性研究是何種關系?在實操中對于PPP項目是先立項還是先進行兩個評價?這些問題近來在業(yè)界引起廣泛的討論。
要破解這些問題，需要從PPP項目政府公共決策的內在邏輯和物有所值評價(VFM)、財政承受能力評價(FAA)歷史演進的角度來分析。
眾所周知，PPP項目主要是提供基礎設施和公共服務類的項目，普遍具有自然壟斷或公共產品的特征，而這些項目通常也是屬于市場配置資源失靈的項目。PPP項目毋庸置疑是政府公共投資項目的范疇，但是采用了PPP模式來采購實現，而不是傳統(tǒng)政府采購模式。
根據世界銀行的做法，在政府公共投資決策階段，PPP項目的識別篩選要解決至少四個問題。1、項目本身是否合理、有意義?也就是項目是否滿足標準的項目評價標準，比如技術上的可行性和經濟分析的合理性，即項目本身的可行性。不管該項目采取什么樣的采購模式，這對所有投資的項目都必須要做的。這個分析在很多國家是在項目被識別為潛在的PPP項目之前。2、該項目作為PPP項目的機會在商業(yè)上對于市場的吸引力。3、如果這個項目以PPP的模式采購完成，相比于傳統(tǒng)采購模式是否物有所值(VFM)? 4、該項目財政是否能夠承受(FAA)?對以上4個問題的考慮，其實就是項目的可行性分析、PPP商業(yè)可行性分析、PPP模式的物有所值評價和財政承受能力評價。由此可見，PPP的物有所值評價只是在公共項目本身合理可行、具有意義的前提下，通過PPP模式和傳統(tǒng)采購模式(PSC)比較后，即物有所值分析，由政府部門判斷到底采取何種采購模式實施項目的一種決策工具，是公共項目投資決策分析框架中的一部分。從內在邏輯來看，PPP項目的可行性研究首先最根本的是該項目的可行性。在此前提下，才能再探討采取何種采購模式更有效率，即物有所值和政府財政能否承受這兩個問題，這是下一個層級項目具體實施層面的問題。但是這兩個層級的問題從整體上來說，都是事關PPP項目可行性的問題，是緊密相連，不能分開的。
作為PPP起源地的英國不管是基礎設施項目，還是公共服務，所有的項目都采用經濟費用效益分析或經濟效果分析，即可行性研究，來檢測項目的可行性。近二十年來，才發(fā)明了PPP/PFI當中使用的VFM工具，作為在項目可行性研究分析基礎上對于項目采購實施模式的一個補充分析測試，來判斷到底是采用傳統(tǒng)采購模式，還是采用PPP模式。而項目本身的可行性分析是項目決策的關鍵，而VFM不能替代可行性研究分析。2015年7月，查詢英國財政部網站，“物有所值”已經成為定性評價，且不單獨作為項目是否應采用PF2模式的評判標準。
在我國借鑒國外經驗所實施的項目可行性研究中就有專門關于項目實施的環(huán)節(jié)，VFM和FAA作為PPP項目投資決策分析框架中的一部分，從某種意義上來講，也是可行性研究內容的范疇，是公共項目可行性研究在采購實施環(huán)節(jié)的深化和細化。
根據我國財政部財經(2014)113號文，在其PPP操作流程圖中,在項目識別環(huán)節(jié)雖然沒有放入可行性研究的步驟，但在項目識別的第二章節(jié)正文中明確指出，PPP項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府為主。政府部門可從國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目。社會資本應以項目建議書的方式向有關政府主管部門推薦潛在的PPP項目。財政部會同行業(yè)主管部門對潛在的PPP項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據篩選結果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。文中還明確規(guī)定對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告等。而存量項目雖沒有提及要提交可行性研究報告，但需要提交的初步實施方案當中，就涵蓋了可行性研究的主要核心內容，這可視為PPP備選項目在不需要建設環(huán)節(jié)特殊情況下，兩個評價資料申報的可行性研究的簡化版本。由此可見，雖然在財政部的PPP操作流程圖中沒有明確放入可行性研究的步驟，但是在正文中第二章節(jié)明確了在兩個評價之前，即物有所值評價和財政承受能力評價之前，需要做好可行性研究，并提交政府主管部門可行性研究相關資料作為申報兩個評價的基礎性材料。這與PPP項目的公共投資決策的內在邏輯是一致的，也是符合國際上的通行做法。這與國家發(fā)改委的基本建設程序也是基本相銜接的，只是需要更加明示而已。
針對當前關于PPP項目識別與可行性研究爭論的問題，筆者認為不但需要相關政府部門攜手合作，站在整個國家經濟社會發(fā)展的大局，根據PPP項目實施內在邏輯，銜接好PPP項目與現有項目投資有關政策體系和流程，使其更加清晰，建立良好的協同工作機制，也需要社會各界共同努力，特別是有關行業(yè)協會，應加強行業(yè)的正確引導，發(fā)揮引領作用，承擔起相應的責任和使命，切實提高PPP咨詢機構的能力和水平，為更好地推進我國PPP事業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮應有的作用。
PPP地下綜合管廊4種操作模式
來源： PPP產業(yè)大講堂
由于管線自身特點以及相應的建設成本的影響，目前已建成的綜合管廊中，大都包括電力、通信、給水、供熱和中水管道，較少包括燃氣（必須單獨建立艙室并添加專門的配套設施）、污水、雨水管道（若為重力管道，需有一定的坡度，并且添加專門的配套設施）。
管廊一般需要建設附屬設施系統(tǒng)，包括消防系統(tǒng)、通風系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、照明系統(tǒng)、監(jiān)控管理系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、標識系統(tǒng)等。
地下綜合管廊分為干線管廊、支線管廊、纜線管廊、混合式管廊四種。干線管廊容納市政管線主干網，不連接用戶。支線管廊是連接干線與用戶的重要紐帶。纜線管廊為僅收容電力、電信纜線的小型管廊，采用淺埋溝道方式建設。混合式管廊則為上述一種或幾種管廊的混合。
地下管廊具有準公共產品的屬性。雖然各管線單位是地下管廊的直接使用者，但地下管廊建設的最大受益者是社會公眾，具有很強的外部性，需要政府部門牽頭發(fā)起項目。
其建設過程中涉及到的各方主要包括：
1）政府部門，其負責管廊統(tǒng)籌規(guī)劃、建設和管理；
2）管線單位，屬于綜合管廊的使用者，承擔具體某條管線的建設，支付空間使用費和管線維護費；
3）社會公眾，是地下管廊的主要受益者，其帶來城市環(huán)境的改善、減少反復開挖的影響、降低災害損失等。
與傳統(tǒng)管線鋪設方式相比，地下綜合管廊優(yōu)勢明顯。地下綜合管廊可以節(jié)省城市用地、延長管線使用壽命、改善城市環(huán)境、降低管線維護成本，實現統(tǒng)一信息系統(tǒng)和智慧管理，增強城市防災抗災能力。
綜合考慮直接效益與外部效益，公共管廊與傳統(tǒng)直埋法相比，有利于實現全社會效益最大化。用好地下空間資源，提高城市綜合承載能力，滿足民生之需，而且可以帶動有效投資、增加公共產品供給，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質量，打造經濟發(fā)展新動力。
PPP的角度看，如果要確保投資人的合理回報，需要考慮建設成本、運營成本與管廊收入的平衡。從地下綜合管廊的項目特點及現金流量分析，由于城市綜合管網建設前期需要大量資金的投入，而向用戶——水、電、煤氣等運營企業(yè)收取的租用費用不宜過高(否則運營企業(yè)沒有動力進入綜合管網)，使用者(管線單位)付費不足以覆蓋地下綜合管廊的建設成本，地下綜合管廊項目屬于使用者付費及政府提供可行性缺口補貼的 準經營性項目。
根據郝升（金融顧問）在PPP項目中的操作經驗，地下綜合管廊建設若采用PPP模式運作，可以通過以下幾種模式進行：
在BOT模式下，政府與社會投資人簽訂BOT協議，由社會投資人設立項目公司(“項目公司”)具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設、運營，并在運營期滿后將管廊無償移交給政府或政府指定機構。運營期內，政府授予項目公司特許經營權，項目公司在特許經營期內向管線單位收取租賃費用，并由政府每年度根據項目的實際運營情況進行核定并通過財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予項目公司可行性缺口補助。
其中，項目公司向管線單位收取的租賃費用可以包括兩方面：一是管廊的空間租賃費用，如電力單位等管線鋪設專業(yè)性要求較高的，可以租用管廊的空間，自行鋪設和管理管線;二是管線的租賃費用，如供水、供熱等單位可直接租用管廊內已經鋪設好的管線進行使用，由項目公司進行維護和管理。具體模式如下圖所示：
對于政府現有的存量項目，可以采用TOT模式進行運作。在TOT模式下，政府將項目有償轉讓予項目公司，并授予項目公司一定期限的特許經營權，特許期內項目公司向管線單位收取租賃費、并由政府提供可行性缺口補助，特許期滿項目公司再將管廊移交予政府或政府指定機構。具體模式與BOT類似。
在BOO模式下，政府與社會投資人簽訂BOO協議，由社會投資人設立項目公司具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設、運營，政府同時授予項目公司特許經營權，項目公司在特許經營期內向管線單位收取租賃費用，并由政府向其提供可行性缺口補助。特許期滿后地下綜合管廊的產權屬于項目公司所有，項目公司可以通過法定程序再次獲得特許經營權，或將管廊出租予其他競得特許經營權的經營者。
在BLT模式下，政府與社會投資人簽訂BLT協議，由社會投資人設立項目公司具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設，建成后由項目公司租賃予政府或其指定實體，由政府負責經營和管理，政府向項目公司支付租賃費用。租賃期滿后，項目公司將管廊移交給政府或政府指定機構。具體模式如下圖所示：
國務院最新規(guī)定出臺之前，BLT模式有其適用空間。但在最新的政策環(huán)境下，如果出租給政府，政府收取入廊費，則和現有的規(guī)定沖突。
未來保障社會資本合理回報的可能措施包括：
1）強制新建管廊區(qū)域所有管線入廊。7月28日國務院會議要求已建管廊地區(qū)管線必須入廊，這一政策若嚴格執(zhí)行，將有效提高入廊率。
2）通過行政手段加大直埋成本，比如昆明市《道路管理條例》規(guī)定，昆明政府對于道路開挖實行嚴格的審批限制，并且對于開挖道路的單位實行嚴格的行政處罰。
3）允許向管線公司收取更高的入廊費。目前入廊費主要是按直埋成本法確定，并未考慮管線公司獲得的其他較難量化的收益，比如在綜合管廊中，節(jié)省了傳統(tǒng)直埋法下由于沒有監(jiān)測而產生的漏氣漏水損失，節(jié)省了維修或擴建時由于重復開挖而支付更高的維護費用，入廊降低了管線更換的頻率。因此，可以在直埋費用的基礎上按照一定比例量化收取管線公司獲得的其他收益，加入到入廊費中。
4）加大補貼力度。比如提供更高的政府補貼，為管廊建設提供開發(fā)性低息貸款，項目公司收益免稅等其他補貼方式。
