在地經(jīng)驗(yàn)|中國(guó)城市：雨洪管理難在哪里
（上圖系黑龍江群力國(guó)家城市濕地公園，系中國(guó)第一個(gè)雨水公園）
小秘書(shū)：
夏天過(guò)半，今年似乎少見(jiàn)城市內(nèi)澇。這是件好事。
但防止內(nèi)澇，需要長(zhǎng)期建設(shè)�？偛荒芙裉煜肫穑魈焱�。今天我們不妨為明天提個(gè)醒。
這次要談的是中國(guó)城市的總體情況，這樣或許更能反映問(wèn)題所在。因?yàn)�，如上圖所示的案例，當(dāng)真是少之又少。前面，我們可以看到澳大利亞雨洪管理的先進(jìn)技術(shù)與管理發(fā)展到了哪一步（可回復(fù)“墨爾本”察看），現(xiàn)在，我們也可以看看中國(guó)城市的差距有多大，以及為何會(huì)有這樣的差距。
城市洪澇與人的管理
在城市的雨水管理上，中國(guó)城市還處于非常原始的狀態(tài)：我們只求城市不被淹，或基本不被淹即可。至于雨水的綜合回收利用，水源涵養(yǎng)區(qū)的保護(hù)以及生態(tài)體系的維護(hù)，已是過(guò)高要求了。當(dāng)然，即便是這最基本的要求，中國(guó)城市居民也未必能輕松達(dá)到。
眼下正是中國(guó)雨季，這個(gè)話題也正當(dāng)季。在我看來(lái)，這個(gè)問(wèn)題包含兩個(gè)層面的因素：第一，從人的層面看，提高執(zhí)政者的管理和規(guī)程能力，提高城市管理的精細(xì)化程度和市場(chǎng)化程度，這是我們能做到的；
第二，從天的層面看，我們也必須認(rèn)識(shí)到，中國(guó)的獨(dú)特氣候類(lèi)型，使我們的城市防洪難度，相比世界上其他重要文明區(qū)大得多。在現(xiàn)階段完全避免城市內(nèi)澇并不完全現(xiàn)實(shí)。如果把巴黎或倫敦的下水管道系統(tǒng)全搬到北京，北京當(dāng)然會(huì)有巨大改善，但要完全避免內(nèi)澇還是不可能的。
城市洪澇與人的管理
先說(shuō)人的問(wèn)題。在最大的尺度上，要盡可能避免城市洪澇問(wèn)題，就要在城市規(guī)劃上避開(kāi)一定頻次的洪水淹沒(méi)區(qū)。比如，常見(jiàn)標(biāo)準(zhǔn)需要避開(kāi)五十年一遇的洪水淹沒(méi)區(qū)。目前，排水淹沒(méi)分析的技術(shù)十分成熟，通過(guò)GIS和普通地形數(shù)據(jù)就能迅速完成這項(xiàng)任務(wù)。
但對(duì)很多城市地方政府而言，如果按這個(gè)規(guī)程來(lái)，很多土地就永遠(yuǎn)蓋不了房子，而不能用于城市建設(shè)，土地就換不成錢(qián)，城市就沒(méi)有開(kāi)發(fā)資金。對(duì)于每一個(gè)任期為五年的官員來(lái)說(shuō)，就算把房子規(guī)劃在五十年一遇的洪水淹沒(méi)區(qū)，任期內(nèi)出事的概率只有十分之一，而土地財(cái)政卻是實(shí)實(shí)在在賺回錢(qián)來(lái)了。
所以，在城市總體規(guī)劃的可行性研究中，在利益驅(qū)動(dòng)下，淹沒(méi)區(qū)是最容易被放棄或無(wú)視的一道工序。可是，這卻是住在那里的居民生命和生活的第一道防線。城市周?chē)臐竦鼗蚝�，都有很�?qiáng)的自然水體蓄洪功能。但城市如果發(fā)展到這里了，這里留著一個(gè)池塘，對(duì)城市管理者而言，只有些名義上的好處，但把池塘填掉賣(mài)錢(qián)，卻是實(shí)實(shí)在在的利益。在生態(tài)和利益的權(quán)衡之間，土地財(cái)政機(jī)制迫使官員們選擇了利益。
當(dāng)然，近年來(lái)雨洪頻發(fā)，另一個(gè)原因是氣候變遷、全球變暖，而我們的管理并未與之適應(yīng)。
北京南部非常著名的某條河，幾十年來(lái)已經(jīng)一滴水都沒(méi)有了，從氣候變化的趨勢(shì)和周邊開(kāi)發(fā)的趨勢(shì)看，再有水也基本是不可能的事。其實(shí)，即便把它復(fù)墾或用于城市建設(shè)，只要準(zhǔn)備得當(dāng)，并無(wú)大礙。但只要這條河存在，哪怕永遠(yuǎn)沒(méi)有水，那個(gè)管理它的水利部門(mén)就不會(huì)撤銷(xiāo)。從行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上看，有很多人不愿讓這條河道消失，因此能夠用于城市建設(shè)的土地，就這樣被一直閑置。
總之，在管理層面，由于各種非技術(shù)上的原因，導(dǎo)致能夠被用于調(diào)整開(kāi)發(fā)的、和水有關(guān)的項(xiàng)目，沒(méi)有被應(yīng)用；應(yīng)該規(guī)避的，卻又沒(méi)有被規(guī)避。這些都是完全可以被改善的。
城市雨洪與自然環(huán)境
上面所說(shuō)的是一個(gè)方面。另一個(gè)方面是，其實(shí)城市下雨天被淹，是一種常態(tài)。任何一個(gè)城市都無(wú)法做到永不被淹。只不過(guò)，要看被淹的頻次是否在老百姓的接受范圍內(nèi)，人們能否正常過(guò)日子。對(duì)這一答案起決定性作用的一個(gè)因素，是管理和法治，另一個(gè)更重要的因素，則是自然環(huán)境。
前兩天我在微博轉(zhuǎn)了一個(gè)帖子，說(shuō)到德國(guó)等很多歐洲國(guó)家，其排水設(shè)施的設(shè)計(jì)強(qiáng)度僅是兩年一遇或五年一遇。實(shí)際上，中國(guó)一些地方的設(shè)計(jì)強(qiáng)度到了十五年一遇、二十年一遇，其峰谷比（注：峰年降水量與谷年降水量的比值）已經(jīng)非常大了。
這里有一個(gè)背景，就是歐洲氣候一直非常溫和，尤其是德法等老牌資本主義國(guó)家，處于西風(fēng)帶，降水非常均勻，各月份、各年份降水之間的差別非常小。但整個(gè)東亞地區(qū)都處在季風(fēng)氣候區(qū)中。北京很可能1月不下幾滴雨，7月下雨就會(huì)讓全城被淹。
所以，從先天環(huán)境角度說(shuō)，中國(guó)城市的內(nèi)排水強(qiáng)度和難度本來(lái)就應(yīng)該遠(yuǎn)強(qiáng)過(guò)歐洲的城市。從建設(shè)強(qiáng)度和難度來(lái)看，我們最應(yīng)該學(xué)的是日本。他們和我們同屬東亞季風(fēng)氣候區(qū)，降雨強(qiáng)度大于中國(guó)很多地方。但他們卻也很少被淹，這就完全是人類(lèi)的卓絕努力守護(hù)的結(jié)果了。世界排雨工程做得最好的要數(shù)東京。東京整個(gè)城市的地下世界，建得就像指環(huán)王電影里龐大的地宮一樣，與那些特效畫(huà)面相比，完全不遜色。它甚至還有抗核爆炸等大眾避險(xiǎn)功能。
除了氣候，地形條件是一個(gè)更加有趣的因素。
比如，很多人會(huì)說(shuō)，德國(guó)在青島修了下水道，所以青島從不淹水，德國(guó)做事有良心。的確，德國(guó)當(dāng)時(shí)把青島視為自己將來(lái)的殖民地，一板一眼地建設(shè)，確實(shí)做得很好。但青島之所以不淹水，并不能全歸功于德國(guó)人的建設(shè)。青島處于礁巖基底的海濱高地，這種中間高四周低的地勢(shì)先天適宜排水。如果城市處在洼地，無(wú)論多少排水管道，想把水排出去都很難。如果城市建在高坡上，哪怕排水管道少一點(diǎn)，水也會(huì)自然流出去。這就是城市排水與大的地勢(shì)的關(guān)系。
再比如西南很多城市，在典型的喀斯特地貌區(qū)。這些城市也不擔(dān)心排水問(wèn)題，其基底是石灰?guī)r，其中有大量裂隙，相當(dāng)于大自然為城市準(zhǔn)備了許多排水管道，排水就會(huì)很通暢。
所以不能說(shuō)，城市只要沒(méi)事，就是市政規(guī)劃和市政建設(shè)做得好；城市一出了事，就是市政規(guī)劃和市政建設(shè)不好。這中間有一定關(guān)系，但不能完全對(duì)應(yīng)。城市排水是否做得好，一是看人，二是看天，可能天比人還重要。
污水處理的市場(chǎng)化機(jī)制
城市水環(huán)境中的水質(zhì)問(wèn)題，涉及的其他因素更多。水質(zhì)首先是環(huán)保問(wèn)題。生產(chǎn)生活用水和排污管理如果處理得好，水質(zhì)自然就好。環(huán)保方面如果做得不好，只靠雨洪管道去控制，對(duì)水質(zhì)的提升作用也不會(huì)很大。
不過(guò)，在城市排水管理層面上，也形成了一些改善水質(zhì)的方法。比如雨污分流。
老的城市管道最常見(jiàn)的有兩種，一種是合流制，一種是截流式合流制。“分流”與“合流”的對(duì)象，指的是雨水排泄和污水排泄。照理說(shuō)，雨水排泄相對(duì)干凈，污水經(jīng)過(guò)了工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程，或是居民生活污染，其中含有的有毒有害物質(zhì)比較多。
傳統(tǒng)的老城，建設(shè)成本和建設(shè)起點(diǎn)比較低，可能連排水管道都沒(méi)有，或把污水和雨水的排水管道建在一起，也沒(méi)有污水處理廠。要對(duì)污水進(jìn)行處理，讓它無(wú)害化，必須有獨(dú)立的管線、獨(dú)立的處理和改善措施。在未經(jīng)改善的老城區(qū)里，這些都是沒(méi)有的。
還有一些是截流式。污水有獨(dú)立的排放管線，但一旦峰值雨量明顯增加，雨水管道承載不了，一部分雨水就會(huì)冒出來(lái)，排放時(shí)走污水管道的流量。也就是說(shuō)，這種管線平時(shí)不混流，只在下大雨時(shí)混流。其危害沒(méi)有完全合流那樣大，但會(huì)在下大雨時(shí)把有害物質(zhì)帶回環(huán)境當(dāng)中。
最好的是嚴(yán)格的雨污分流制。雨水自然排放，污水就還要經(jīng)過(guò)一道污水處理廠。說(shuō)到雨污分流，在新城建設(shè)時(shí)技術(shù)上不存在什么障礙，當(dāng)然老城區(qū)改造難度還是很大。但在實(shí)施方面，一些城市管理者傾向于把城市建設(shè)資金用在看得見(jiàn)的地方。比如修路、造樓、搞產(chǎn)業(yè)園。但下水道建設(shè)、雨污分流以及污水處理廠等等，是看不見(jiàn)的，就往往建設(shè)不到位。
污水處理還有一層利益機(jī)制的問(wèn)題。污水處理的資金來(lái)源，目前要么是財(cái)政撥款，要么靠BT或BOT方式。但污水中水（注：即被重新處理過(guò)的污水）回用的商品化機(jī)制，還沒(méi)有設(shè)計(jì)好。很多時(shí)候，相關(guān)方面即使投了好幾個(gè)億建了一個(gè)污水處理廠，也寧愿讓它歇著，而不愿讓它處理污水。因?yàn)槊刻幚硪粐嵨鬯�，就虧一噸污水的錢(qián)。
本來(lái)，中水的用處可以有很多，如灌溉、洗車(chē)、沖馬桶，中水也可以作為景觀用水，如噴泉。只要不是拿來(lái)喝，城市中水都可以滿足需要。理想狀態(tài)下，不僅政府可以用它進(jìn)行草坪灌溉，一些商業(yè)用水需求也可以通過(guò)中水滿足，比如洗車(chē)店用水、商業(yè)區(qū)的噴泉。
但現(xiàn)在，這些需求都是靠更貴的自來(lái)水來(lái)滿足。并非用來(lái)喝的噴泉，為什么不用便宜的中水呢？
原因是，一方面，因?yàn)槭姓䴖](méi)有獨(dú)立的中水管；另一方面，沒(méi)有市場(chǎng)機(jī)制，中水也不容易賣(mài)掉，也沒(méi)有鼓勵(lì)老百姓在一些不需要飲用的場(chǎng)合使用便宜的中水。既然市場(chǎng)沒(méi)有推廣，中水被處理之后沒(méi)有用途，污水處理廠沒(méi)有盈利機(jī)制，自然而然地，處理廠就缺乏處理污水的動(dòng)力，甚至不去處理污水了。這方面，雖然對(duì)污水處理廠有環(huán)保指標(biāo)的限定，但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，由于監(jiān)管者自己也就是運(yùn)營(yíng)者，所以污水處理廠的投產(chǎn)率一直是中國(guó)城市的大問(wèn)題。
事實(shí)上，在背后有一個(gè)大的利益驅(qū)動(dòng)的情況下，城市政府往往認(rèn)為規(guī)劃新城、賣(mài)地賺錢(qián)這類(lèi)事情才最直接，無(wú)心顧及如何設(shè)計(jì)精細(xì)化的市場(chǎng)機(jī)制、如何進(jìn)行細(xì)致的管理等問(wèn)題，雨洪管理只是其中一個(gè)很細(xì)微的方面而已。所以，說(shuō)一千道一萬(wàn)，如果不改變土地財(cái)政作為一種地方政府基礎(chǔ)財(cái)政來(lái)源的手段，任何精細(xì)化城市管理和城市效率的提升，都是枉費(fèi)心機(jī)。
[作者系維翰咨詢首席顧問(wèn)，清華大學(xué)城市與公共管理課程客座教師。澎湃新聞（www.thepaper.cn）記者王昀采訪并根據(jù)錄音整理，經(jīng)作者本人審閱。]
