黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放到國(guó)家戰(zhàn)略高度，提出要深入推進(jìn)行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。環(huán)保體制和職能也面臨改革，筆者認(rèn)為，當(dāng)前急需厘清以下重要關(guān)系，為下一階段的轉(zhuǎn)型發(fā)展明確方向。
重新審視環(huán)境與發(fā)展關(guān)系
如何處理好環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。在我國(guó)，政績(jī)考核是決定官員行動(dòng)方向的指揮棒。長(zhǎng)期以來(lái)，由于奉行片面重視GDP的政績(jī)觀，使得很多地方政府只重視經(jīng)濟(jì)效益，客觀上加劇了環(huán)境污染和生態(tài)破壞。中組部前段時(shí)間印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，明確了政績(jī)考核的新導(dǎo)向。但是，中央政策到了地方可能會(huì)出現(xiàn)矯枉過(guò)正的現(xiàn)象。
隨著政績(jī)考核方向的調(diào)整，當(dāng)前更要防止兩種傾向：第一種是借產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大旗，罔顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，簡(jiǎn)單地采取關(guān)、停、搬等手段加速傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰��；或者，不愿承擔(dān)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能帶來(lái)的生態(tài)破壞風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)所作為，聽(tīng)任傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)自生自滅。第二種是借生態(tài)文明建設(shè)之風(fēng)，一哄而上，大搞生態(tài)公園等建設(shè)難度不大、景觀效應(yīng)明顯的面子工程。
第一種傾向如果日趨嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象將會(huì)蔓延，給地區(qū)乃至國(guó)家發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)影響；第二種傾向則容易造成環(huán)保工作流于表面，對(duì)投入大、見(jiàn)效慢的工作望而卻步。
現(xiàn)在大批學(xué)者強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，不少地方官員也隨即奏起生態(tài)高調(diào)。但是，多數(shù)人并沒(méi)有準(zhǔn)確理解生態(tài)優(yōu)先的內(nèi)涵，有的在盲目跟風(fēng)。在這種大背景下，決策者更要重新審視和準(zhǔn)確把握環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系。今年的政府工作報(bào)告為下一階段的發(fā)展定下了基調(diào)：經(jīng)濟(jì)要保證合理的運(yùn)行空間；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要進(jìn)退并舉，新興產(chǎn)業(yè)有進(jìn)有為，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)重組升級(jí)，優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。
基于此，筆者認(rèn)為當(dāng)前環(huán)境與發(fā)展應(yīng)該是共生的關(guān)系，環(huán)境保護(hù)既不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的攔路石，也不是經(jīng)濟(jì)下行的落井石，而應(yīng)該成為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的一塊基石。應(yīng)重點(diǎn)把握好3個(gè)環(huán)節(jié)：
第一，制定不同地區(qū)合理的綠色GDP差別化發(fā)展指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)要充分考慮各地區(qū)不同的發(fā)展方向。指標(biāo)的設(shè)定要合理，要把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度控制在可以承受的資源環(huán)境耐受度門(mén)檻之內(nèi)。
第二，充分運(yùn)用環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)、科技、法律、行政等手段。把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色方向，借鑒美國(guó)“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，推進(jìn)以制造業(yè)為主體的實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重組升級(jí)，爭(zhēng)取在國(guó)際制造業(yè)新一輪布局中搶占高地。地方政府在決策時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的活力和效率，不能簡(jiǎn)單地“一刀切”，或放任實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移到落后地區(qū)。相關(guān)部門(mén)要敢于啃硬骨頭，善于借助科技進(jìn)步，下大力氣從制造業(yè)生產(chǎn)的全過(guò)程來(lái)治理污染。
第三，及時(shí)共享發(fā)展成果，經(jīng)濟(jì)反哺環(huán)境，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村。環(huán)境治理占GDP的投入比例要能達(dá)到環(huán)境質(zhì)量在較快的時(shí)間內(nèi)得到改善的水平，努力做到早還舊賬、不欠新賬。
重新審視政府主管與社會(huì)共治關(guān)系
各地環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象嚴(yán)重，也導(dǎo)致了公眾對(duì)地方政府的不信任感日益突出。公眾參與是挽救公眾信任危機(jī)、增加政府統(tǒng)治和公共決策合法性的有效手段。上世紀(jì)末以來(lái)，席卷全球的新公共管理運(yùn)動(dòng)指明了建立一個(gè)多方參與、協(xié)調(diào)合作的新型環(huán)境公共服務(wù)體系是今后環(huán)境管理創(chuàng)新的方向。發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，就是在環(huán)境公害事件以及新公共管理運(yùn)動(dòng)等因素推動(dòng)下一種被動(dòng)的轉(zhuǎn)型，是“公眾拽著政府走”。對(duì)此，我們要重新審視政府在環(huán)境治理中的地位和作用，揚(yáng)棄傳統(tǒng)的政府主管模式，認(rèn)真研究各利益相關(guān)者，包括同級(jí)政府各有關(guān)部門(mén)，上下級(jí)政府，企業(yè)、社會(huì)組織和公民等如何建立合作伙伴關(guān)系。要讓公眾參與成為有效的社會(huì)調(diào)控機(jī)制，形成“政府與公眾并肩走”的局面。政府要主動(dòng)引導(dǎo)，把公眾參與放在與政府和市場(chǎng)同等的地位來(lái)看待。要從政府一元管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檎�、社�?huì)組織、社區(qū)組織、公眾等多元共同管理。
重新審視新老環(huán)境管理制度關(guān)系
環(huán)境管理制度的不斷完善，推動(dòng)著環(huán)境保護(hù)的歷程。不同歷史階段環(huán)境管理制度的重心和作用各不相同。如在本世紀(jì)初，以考核政府為主的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制成為當(dāng)時(shí)八項(xiàng)環(huán)境管理制度的龍頭。“十一五”前后，總量控制成為連接各項(xiàng)環(huán)境管理制度的主線。“十一五”期間，排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、綠色保險(xiǎn)、綠色信貸等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策相繼出臺(tái)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的作用將日漸明顯，勢(shì)必涉及和已有制度之間的銜接、調(diào)整，原有的制度也需要適應(yīng)新的形勢(shì)進(jìn)行深化、創(chuàng)新。
目前，以總量控制為主線的環(huán)境管理工作面臨挑戰(zhàn)。無(wú)論是目標(biāo)責(zé)任制考核還是總量減排考核，主要落腳點(diǎn)均是強(qiáng)化政府部門(mén)的環(huán)境意識(shí)，主要通過(guò)行政手段來(lái)完成目標(biāo)，雖然成效明顯，但是行政成本、社會(huì)成本過(guò)高。而且，忽視了各項(xiàng)管理制度之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，也沒(méi)有徹底解決污染控制和環(huán)境質(zhì)量改善兩張皮的問(wèn)題。
筆者認(rèn)為，應(yīng)盡早確定排污許可證的主線或龍頭地位。環(huán)境管理最終落腳點(diǎn)是每個(gè)排污單位，協(xié)調(diào)的是其與所在環(huán)境之間的關(guān)系，最終解決的是排污單位的環(huán)境外部性問(wèn)題。排污許可證是以法定的名義，規(guī)定排污單位的行為和環(huán)境的關(guān)系。而這種行為和關(guān)系，可以通過(guò)排污權(quán)交易這一市場(chǎng)手段，從順應(yīng)企業(yè)逐利本質(zhì)、順應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制入手，和其他環(huán)境管理制度有效結(jié)合，協(xié)同解決環(huán)境外部性問(wèn)題。
因此，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治政府、公民社會(huì)的成長(zhǎng)，排污許可證的龍頭作用應(yīng)該得到彰顯，因?yàn)槠渖婕翱偭靠刂�、目�?biāo)責(zé)任考核、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)雀黜?xiàng)制度。在推進(jìn)的過(guò)程中，恰好可以梳理、銜接、整合各項(xiàng)制度在新形勢(shì)下應(yīng)該承擔(dān)的功能，明確各項(xiàng)制度之間的關(guān)系，進(jìn)一步提高環(huán)境管理效能。
推進(jìn)體制改革要厘清幾種關(guān)系
