新聞眼
三中全會提出建立“水權(quán)交易制度”
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,發(fā)展環(huán)保市場,推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度,建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制,推行環(huán)境污染第三方治理。那么,什么是水權(quán)交易制度?我國的交易狀況如何?國外有哪些先進經(jīng)驗可供我們借鑒學(xué)習(xí)?本期應(yīng)知為您介紹。
內(nèi)涵解析
什么是水權(quán)交易?
◆何為水權(quán)?
水權(quán)是指水資源的所有權(quán)以及從所有權(quán)中分設(shè)出的用益權(quán)。水資源的所有權(quán)是對水資源占有、使用、收益和處置的權(quán)力,所有權(quán)具有全面性、整體性和恒久性的特點。我國《水法》明確規(guī)定,水資源屬于國家所有,水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水,歸這一農(nóng)村集體經(jīng)濟使用。
為適應(yīng)不同的使用目的,可以在使用權(quán)的基礎(chǔ)上,著眼于水資源的使用價值,將其各項權(quán)能分開,創(chuàng)設(shè)使用權(quán)、用水權(quán)、開發(fā)權(quán)等。其中最重要的是水資源的使用權(quán)。國家鼓勵單位和個人依法開發(fā)、利用水資源,并保護其合法性。我國于1999年開始提出水權(quán)、水市場和水價改革,到2005年1月,水利部頒布并實施《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》,首次在正式的規(guī)范性文件中使用“水權(quán)”術(shù)語。
◆何為水權(quán)交易?
水權(quán)交易是指水資源使用權(quán)的部分或全部轉(zhuǎn)讓,水權(quán)交易需要通過交易市場完成,F(xiàn)有理論一般參照土地交易市場的結(jié)構(gòu)框架將其分為兩級。一級市場即水權(quán)的初始分配市場,指由作為水資源所有主體的國家,將水權(quán)分配到水資源使用者手中。二級市場是水資源使用權(quán)在用水人之間的再分配,狹義的水權(quán)交易僅指水權(quán)的二級市場。
小貼士
我國首例:東陽—義烏水權(quán)交易
東陽市和義烏市均隸屬于浙江省金華市,同在錢塘江支流金華江一帶,二者處于上下游的相對位置。東陽市水資源相對豐富,市內(nèi)的橫錦水庫具有約5000多萬立方米的市外供水潛力。義烏市市區(qū)現(xiàn)有供水能力嚴(yán)重不足,市內(nèi)的水庫供水潛力有限,區(qū)域水資源相對缺乏,迫切需要從境外開辟新的水源,以滿足城市發(fā)展用水需求增長的客觀需要。
為此,在醞釀了5年后,東陽和義烏于2000年11月24日簽訂了有償轉(zhuǎn)讓用水權(quán)的協(xié)議。義烏市一次性出資兩億元購買東陽橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓用水權(quán)后水庫原所有權(quán)不變,水庫運行管理、工程維護仍由東陽負責(zé),義烏市按當(dāng)年實際供水量每立方米0.1元付給東陽市綜合管理費。
專家建議
我國水權(quán)交易現(xiàn)狀
自上世紀(jì)80年代末期以來,我國的水資源管理體制和制度發(fā)生了很大變化,如灌區(qū)管理體制的改革、水價制度的改革、取水許可制度的頒布和水資源費的收取、城市水務(wù)體制的改革、節(jié)水制度以及一定程度的流域機構(gòu)統(tǒng)一管理等方面都取得了一定的進展。我國在建立水權(quán)制度和水權(quán)交易的外部激勵環(huán)境已經(jīng)逐步形成。然而,建立水權(quán)交易制度仍需解決以下問題。
關(guān)鍵詞:初始分配
水權(quán)的初始分配應(yīng)達到以下要求:一是水權(quán)的明確性,即水管理部門首先須對水權(quán)歸屬進行明確界定。根據(jù)中國的實際情況,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活用水的水權(quán)界定給以村為單元的集體,城鎮(zhèn)生活用水的水權(quán)界定給供水機構(gòu),生態(tài)用水的水權(quán)界定給當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門,其他水權(quán)則界定給相應(yīng)的法人或個人。同時應(yīng)對水權(quán)保護和范圍進行明確的界定,包括取水時間、地點、水量、比例、計量方式等;二是水權(quán)的排他性,即水權(quán)受到法律的強制性保護,任何組織或個人不得侵犯水權(quán)持有者享有的合法權(quán)益;三是水權(quán)的交易性,即加強送水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和水質(zhì)、水量、水文資料等信息系統(tǒng)建設(shè),為水權(quán)交易提供便利條件,降低水權(quán)交易的成本,減少水權(quán)交易的不必要限制,鼓勵水權(quán)由低效益使用的部門或地區(qū)轉(zhuǎn)入高效益使用的部門或地區(qū);四是水權(quán)交易的補償機制,即對水權(quán)交易造成的生態(tài)破壞、水質(zhì)惡化、下游水量大幅減少等外部性問題,應(yīng)向水權(quán)交易方征收合理的補償費用,對水權(quán)交易中的弱勢群體、無辜受損者給予適當(dāng)?shù)难a償,有關(guān)部門應(yīng)建立正式的補償機制。
關(guān)鍵詞:法律完善
在法律方面,我國現(xiàn)行法律對水權(quán)的規(guī)定較少,對水權(quán)交易的規(guī)則基本上空白。盡管水利部在《水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》中明確水權(quán)轉(zhuǎn)讓指水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,并對水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本原則、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制范圍、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的年限等作出了指導(dǎo)性的意見,但其在性質(zhì)上屬于行政規(guī)范性文件,不是行政立法,法律效力有限。由此,水權(quán)交易在我國目前尚無明確的法律依據(jù)。因此,我國欲建立水權(quán)交易市場,實行水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度,就必須完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律制度,在《水法》中明確水權(quán)的概念和類型,確立水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度,對已經(jīng)過時的法律制度進行修改。
他山之石
國外水權(quán)如何交易?
◆美國
美國各州擁有自己的水法和水權(quán)制度管理體系。美國西部水資源緊缺,用水緊張,為保護原用水戶的利益不受侵害,州政府采用了水權(quán)優(yōu)先占用體系,規(guī)定了“先占用者先擁有,擁有者可轉(zhuǎn)讓,不占有者不擁有”等一系列界定原則。美國政府還規(guī)定獲得用水權(quán)的用戶必須按申請的用途用水,不得將水挪作他用,也不得單獨出賣水的使用權(quán);如果要出賣這種使用權(quán),則必須與被灌溉的土地作為一個整體同時出售。另外還規(guī)定后來的用水戶必須服從于原水權(quán)擁有者,不得損害原水權(quán)擁有者的利益。
◆澳大利亞
澳大利亞的水權(quán)交易分為臨時交易和永久交易。臨時性水權(quán)交易價格較低。永久的水權(quán)交易意味著部分或全部水權(quán)的完全轉(zhuǎn)讓,其中包括銷售者的部分或全部水權(quán)的永久減少或簽發(fā)新的水權(quán)許可證給新?lián)碛姓。無論是臨時交易還是永久交易,都需要一定的市場規(guī)則約束和規(guī)范交易行為。澳大利亞是采用政府的政策法規(guī)與買賣雙方合同相結(jié)合的方法來實現(xiàn)水市場交易,在每個州的水法中都對水權(quán)交易程序和買賣合同中的有關(guān)內(nèi)容作出了規(guī)定。
◆智利
智利自1981年重新修訂《水法》以來,已經(jīng)有20多年水權(quán)交易的經(jīng)驗。智利成立了全國性質(zhì)的水董事會,負責(zé)水市場的運作。在某些管理條例的限制下,水權(quán)可以通過自由談判的價格銷售給任何人。在智利,最頻繁發(fā)生的是相鄰用戶之間的水“租借”,水量較小,時間也較短,有時甚至是幾個小時,因此也不需要正式的協(xié)議和法律的約束,但正式的水使用權(quán)的買賣必須符合法律要求并進行注冊。 在智利,水權(quán)不僅可以買賣,而且還可以逐步作為抵押品和附屬擔(dān)保品。用水戶個人擁有的水權(quán)可作為抵押標(biāo)的物進行抵押,從有關(guān)金融機構(gòu)獲得抵押貸款用于水利建設(shè)。