近期，自然資源部在土地政策改革探索方面非常積極，為中央重點部署的項目領域建設提供了有力的土地資源支持。繼9月出臺重點支持超大特大城市推進城中村改造的《關于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知（自然資發(fā)〔2023〕171號）》（以下簡稱171號文），11月21日官網又公開了支持城市更新的土地政策《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）（自然資辦發(fā)〔2023〕47號）》（以下簡稱47號文）。

作為土地資源及土地政策的主管機構，自然資源部通過47號文對2023年7月7日住建部《關于扎實有序推進城市更新工作的通知（建科〔2023〕30號）》（以下簡稱30號文）中提及的鼓勵城市更新試點城市土地政策創(chuàng)新、城市規(guī)劃體檢設計等內容予以了進一步明確，將171號文中有關土地改革和綜合開發(fā)等新政策，適用到了城市更新領域，使土地政策創(chuàng)新的規(guī)定從城市層面升級到中央層面，將有力推動城市更新工作的開展。

一、47號文主要內容

47號文將加強規(guī)劃與土地政策創(chuàng)新相融合，要求城市更新應根據規(guī)劃適配土地政策，在合規(guī)的規(guī)劃指導下探索土地政策創(chuàng)新，內容主要包括兩個部分：

1. 加強規(guī)劃管理。（1）城市更新融入國土空間規(guī)劃體系。嚴格遵守2019年中共中央、國務院發(fā)布的《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》相關規(guī)定，在城市更新中落實“多規(guī)合一”，在“五級三類”（五級：全國-省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)，三類：總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃）國土空間規(guī)劃體系內強化城市更新規(guī)劃，將城市更新國土空間規(guī)劃要求納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)進行管理。a. 總體規(guī)劃。一是要求識別更新對象，提出城市更新目標。市縣級規(guī)劃明確更新對象的識別原則，提出規(guī)劃目標和工作重點，制定時序要求和空間管控引導措施；城區(qū)層面規(guī)劃識別更新對象，確定重點地區(qū)和工作任務，擬定用地總體規(guī)模，劃定城市更新規(guī)劃單元。二是要求明確近期重點更新區(qū)域和重大更新項目，擬定任務清單，納入總體規(guī)劃近期行動計劃。b. 詳細規(guī)劃。編制詳細規(guī)劃，將總體規(guī)劃落實到更新規(guī)劃單元詳細規(guī)劃和更新實施單元詳細規(guī)劃兩個層面中。更新規(guī)劃單元詳細規(guī)劃提出定位、功能、規(guī)模、方式、市政配置、管控和特色引領等要求，更新實施單元詳細規(guī)劃確定實施單元的具體功能、用地邊界、管控和引導等要求并落實到地塊，更新規(guī)劃單元詳細規(guī)劃是更新實施單元詳細規(guī)劃的依據，而更新實施單元詳細規(guī)劃是具體提出更新項目規(guī)劃條規(guī)劃許可和方案設計的依據。在不突破總體規(guī)劃和更新規(guī)劃單元詳細規(guī)劃強制性管控要求的前提下，更新規(guī)劃單元詳細規(guī)劃和更新實施單元詳細規(guī)劃可進行局部技術性修正和優(yōu)化調整動態(tài)維護，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督信息系統(tǒng)。更新實施單元詳細規(guī)劃如要突破所在更新規(guī)劃單元強制性規(guī)劃管控要求的，必須經法定修改程序，將更新規(guī)劃單元詳細規(guī)劃和更新實施單元詳細規(guī)劃予以法定化。c. 專項規(guī)劃。要求因地制宜、多措并舉，適應城市更新。d. 規(guī)劃許可。鼓勵探索適應城市更新不同情形的建設用地規(guī)劃許可和建設工程規(guī)劃許可辦理程序和規(guī)則。（2）根據城市更新特點改進規(guī)劃方法。其中包括30號文中的城市體檢和城市設計兩項城市更新保障制度：a. 開展針對性調查，進行城市體檢評估。識別更新對象，優(yōu)先確定不符合城市功能布局和發(fā)展要求的片區(qū)、建筑物、設施等空間對象為更新對象；進行基礎調查，在國土調查、地籍調查、城市體檢評估、人口調查、不動產登記等數據基礎上，梳理更新對象信息，將各類數據匯總納入國土空間基礎信息平臺；開展前期評估。b. 梳理更新需求和更新意愿。c. 開展城市設計等專題研究，前置運營設計。研究結論作為確定詳細規(guī)劃相關指標和管控要求的參考依據。d. 明確更新重點和更新對策。主要有六類更新重點：促進產業(yè)轉型升級、擴容升級基礎設施、提升社區(qū)宜居水平、保護傳承歷史文化、優(yōu)化公共空間格局和品質、倡導綠色和數字智能技術。e. 確定更新方式和更新措施。按“留改拆”順序，以“保護優(yōu)先、少拆多改”為原則，遵守四道紅線底線，確定保護、保留、整治、改建、拆除、重建等更新措施。f. 擬定更新實施安排。在詳細規(guī)劃中，劃定城市更新具體范圍，擬定項目清單和實施計劃。（3）一城一策因地制宜靈活調整規(guī)劃工具。a. 復合利用土地。在30號文和171號文中也提及類似的政策，30號文中提出存量資源統(tǒng)籌利用，存量用地靈活利用，171號文提出綜合開發(fā)模式，其本質是相同的，一方面是出于資金平衡考慮，將公益性項目和準公益性項目、經營性項目以合規(guī)合法的方式進行打包，重新計算項目收益率，達到自求平衡，只有項目的成本與收益達到自平衡，項目才能進行真正的市場化運作，獲得市場化融資，從而從根本上放棄土地收入的依賴性；另一方面也可以更好的推動整體規(guī)劃成片開發(fā)，節(jié)約資金、土地等各種資源投入成本，使項目形成完善的功能配套和規(guī)模效應，重構低效用地的功能布局，打造15分鐘生活圈，滿足工作生活商業(yè)娛樂等多項需求，使項目更加宜居。47號文要求確定不同情形下土地復合利用正負面清單和比例管控要求，提出幾種情形：

• 產業(yè)用地更新鼓勵配置一定比例的其他關聯(lián)產業(yè)功能和配套設施，促進產業(yè)轉型升級和產業(yè)社區(qū)建設。
• 在軌道交通站點周邊、公共空間周邊、歷史文化保護區(qū)等區(qū)域，鼓勵土地混合使用，多功能復合吸引人口集聚。
• 在社區(qū)更新中鼓勵將居住、研發(fā)、辦公、商業(yè)和公共服務等功能復合設置，建設宜居宜業(yè)生活社區(qū)。
• 鼓勵用地和建筑功能地上地下統(tǒng)籌安排，提高土地節(jié)約集約利用水平。
• 鼓勵充分開發(fā)利用地下空間。

• 保障居民基本生活需求、補齊城市短板的市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施項目，老舊住宅成套化改造等項目，新增建筑規(guī)�？刹皇芤�(guī)劃容積率指標制約。
• 多保留不可移動文物和歷史建筑、多無償移交政府的公共服務設施等公益性貢獻，建筑面積可按貢獻的相應建筑面積補足。
• 為滿足安全、環(huán)保、無障礙標準等要求，增設必要的樓梯、電梯、公共走廊、無障礙設施、風道、外墻保溫等附屬設施及景觀休息設施等情形，新增建筑量可不計入規(guī)劃融資率。

• 保證公共安全前提下，城市更新實踐中建筑間距、建筑退距等無法達到現(xiàn)行標準和規(guī)范的，可通過技術措施以不低于現(xiàn)狀條件為底線進行更新，鼓勵對現(xiàn)行規(guī)劃技術規(guī)范進行適應性優(yōu)化。
• 鼓勵有關行業(yè)部門創(chuàng)新適應城市更新需求的技術和管理措施，補充完善各類行業(yè)用地標準、工程技術標準和規(guī)范。

• 建立“基礎信息-意愿征詢-編制審批-實施協(xié)商-土地供應-規(guī)劃許可-驗收核實-產權登記-監(jiān)測監(jiān)管-實施評估”的城市更新全生命周期規(guī)劃管理體系。
• 建立相關利害關系人、社會公眾、專家、媒體參與監(jiān)督機制，建立共商、共建、共治、共享的全過程城市更新多方參與機制。
• 建立要素保障機制，土地要素與城市更新規(guī)劃管理聯(lián)動，有效解決存量空間盤活利用。

• 依托國土空間基礎信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，建立適用于城市更新的規(guī)劃管理和規(guī)劃服務平臺。
• 推動城市更新項目、近期待更新項目地塊、規(guī)劃管控要求、配套政策等信息公開公示，促進市場與項目對接。

• 在土地使用權出讓合同或履約監(jiān)管協(xié)議中納入相關要求及違約責任，明確實施主體責任義務、監(jiān)管內容和措施。
• 未依法將規(guī)劃條件、產業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求納入合同的，合同無效，造成損失的，依法承擔民事責任。這一條有待商榷，47號文屬于政策性文件，其相關規(guī)定并不能作為合同無效的依據，如果合同不存在民法典關于合同無效情形的相關規(guī)定，不能因為合同沒有將上述內容納入就被認定無效。

• 實施前評估。在城市國土空間監(jiān)測和國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作中對城市更新進行規(guī)劃監(jiān)督，相應體檢評估結果作為規(guī)劃等工作參考。
• 實施中動態(tài)評估。對城市更新項目的實施過程、實施結果進行定期動態(tài)評估，及時發(fā)現(xiàn)問題并督促整改。

各城市更新試點地方出臺省級文件對土地政策創(chuàng)新進行規(guī)定，突破現(xiàn)行土地管理法規(guī)，探索土地開發(fā)一二級聯(lián)動，在中央級文件中并沒有明確的認定。30號文鼓勵有立法權的地方出臺地方性法規(guī)，建立城市更新制度機制，完善土地、財政、投融資等政策體系，因地制宜制定或修訂地方標準規(guī)范，但也并沒有正面認可這些地方法規(guī)中土地開發(fā)一二級聯(lián)動的創(chuàng)新做法。本次47號文，是第一次在中央級文件中確認城市更新的土地政策創(chuàng)新。

47號文依據171號文盤活利用存量低效土地的規(guī)定，在認可超大特大城市城中村改造土地開發(fā)一二級聯(lián)動之外，明確城市更新中土地開發(fā)可一二級聯(lián)動：

（1）協(xié)議出讓方式盤活利用低效用地。

a. 除明確規(guī)定應收回土地使用權重新公開出讓的以外，原劃撥土地使用權人申請辦理協(xié)議出讓，經依法批準，可以采用協(xié)議出讓方式。

b. 以租賃方式取得土地的非商品住宅類更新項目，在租賃期內依法依規(guī)完成更新改造的，可在租賃期滿后依法以協(xié)議出讓方式取得土地。c. 鼓勵原土地使用權人依法以轉讓、經分割審批后部分轉讓或出租土地使用權等方式盤活利用。47號文鼓勵原土地使用權人采用協(xié)議轉讓的方式盤活利用土地，包括原劃撥土地使用權人和租賃方式取得土地的改造人（非商品住宅類更新項目），基本與171號文的規(guī)定一致，171號文規(guī)定原土地使用權人可協(xié)議變更土地用途，原土地使用權人自行開發(fā)的土地在不違反法律規(guī)定的情況下均可采取變更土地用途的方式繼續(xù)使用。相比地方性法規(guī)中對土地開發(fā)一二級聯(lián)動的規(guī)定，47號文和171號文范圍要小很多，地方法規(guī)要更靈活，例如深圳、廣州的城市更新社會投資人和土地招拍掛兩招合一模式和原土地權利人自主改造協(xié)議出讓拿地模式，上海的歷史風貌保護開發(fā)權轉移機制，南京的公益用地劃撥+商住用地協(xié)議出讓模式，成都的“地隨房走”，通過買房、并購合并原始土地權利人土地使用權到一個主體，再協(xié)議出讓拿地模式，濟南的“帶實施方案掛牌”取得后續(xù)建設土地模式等。（2） 規(guī)范土地復合利用a. 復合利用土地用途按主用途確定，更新后土地主用途與原用途不一致的，可依法辦理土地用途變更。b. 復合利用土地使用年限按土地用途不同分別設定出讓年限，最高不超過對應用途最高的出讓年限。c. 復合利用土地的出讓底價按不同用途土地分項評估確定。（3） 靈活確定土地出讓年限和租賃年期。a. 城市更新項目重新進行建設用地使用權出讓的，可重新設定出讓年限。b. 城市更新產業(yè)用地可按實際需要采用少于法定最高出讓年限或租賃年期供應土地，并根據需要續(xù)期，包括續(xù)期在內的總年限不得超過法定最高出讓年限或租賃年期。（4） 差別化稅費計收。根據“無收益、不繳稅”原則，按實際情況既實施稅收優(yōu)惠鼓勵土地高效利用，又對閑置和低效用地加強稅收征管。a. 城市更新項目中提供公益性建設、產業(yè)轉型升級的，鼓勵土地流轉中減免土地增值稅或降低所得稅稅率。b. 探索差別化稅收政策，閑置和低效城鎮(zhèn)用地加強建設用地使用稅征管。（5） 優(yōu)化地價計收規(guī)則。a. 城市更新改變土地用途后，補繳土地價款可分區(qū)域、用地類別，制定以公示地價或市場評估價一定比例核定的規(guī)則。b. 按市場評估價確定土地整理投入、移交公益用地或建筑面積、配建基礎設施和公共服務設施、多地塊聯(lián)動改造等成本，計入土地價款。

該規(guī)定可參考曾經網傳的一份自然資源部自然資源所有者權益司非公開印發(fā)的《關于土地儲備有關事項答復意見的函（自然資權益函【2021】15號）》 中的內容，該意見函中自然資源部提議”引導地方健全土地儲備成本足額補償的可持續(xù)發(fā)展機制。探索“生地”與“熟地”出讓的范圍和邊界；“熟地”出讓的，可在土地出讓合同中明確區(qū)分一級開發(fā)成本和政府土地收益，即通過簽訂“兩個合同”將成本與收益分開，確保開發(fā)成本足額收回，充分發(fā)土地儲備的作用”。

c. 現(xiàn)有工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變用途前提下提高土地利用率和增加容積率的，不增收土地價款。（6） 特殊情形土地確權登記a. 兼容多種功能的土地和建筑物，可分割的可按不同宗地范圍、不同建筑區(qū)域或樓層辦理分割審批手續(xù)，分區(qū)分層確權，辦理不動產登記。b. 立體開發(fā)的土地，可按地表、地下、地下分層或按建筑功能分區(qū)辦理分割審批手續(xù)，分別確權，辦理不動產登記。

二、土地開發(fā)一二級聯(lián)動探索

47號文的規(guī)定非常細致，具有很強的操作性，關于土地一二級聯(lián)動相關的內容是重大突破，為各地方城市更新試點土地一二級聯(lián)動的規(guī)定提供了上層政策依據，也將合規(guī)土地開發(fā)一二級聯(lián)動的政策探索推進了一大步。

嚴格執(zhí)行了二十多年的經營性用地招拍掛出讓制度，在地產開發(fā)增量時代發(fā)揮了非常重要的作用，但在近年進入存量時代后漸漸不能適應現(xiàn)實需求，原本嚴令禁止的土地開發(fā)一二級聯(lián)動也逐漸松動，從特殊試點到全國試點，再適用于超大特大城市城中村改造、EOD、城市更新等國家重大政策中，適用范圍不斷擴大，實施方式不斷完善。1. 合規(guī)土地開發(fā)一二級聯(lián)動政策探索的脈絡。

嚴禁土地開發(fā)一二級聯(lián)動

1988年《土地管理法》第一次修正，首次允許國有土地和集體所有土地使用權有償轉讓，1998年《土地管理法》大修，明確規(guī)定“（除劃撥外）建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得”、“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規(guī)定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地”。同年出臺的《土地管理法實施條例》進一步規(guī)定“ 國有土地有償使用的方式包括：（一）國有土地使用權出讓；（二）國有土地租賃；（三）國有土地使用權作價出資或者入股”，“有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同。通過招標、拍賣方式提供國有建設用地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門擬訂方案，報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施，并與土地使用者簽訂土地有償使用合同”。1998年土地管理法規(guī)定的土地出讓可以有包括協(xié)議出讓、招標、拍賣等多種方式。1998年住房市場化改革后，房地產業(yè)迅速發(fā)展，經營性土地一二級開發(fā)產生巨大的差價，這些土地溢價本應由地方政府獲取并用于基礎設施建設，但通過協(xié)議出讓等方式進行土地開發(fā)一二級聯(lián)動，則這些超額利潤都讓渡給一級開發(fā)商。鑒于此，2002年國土資源部發(fā)布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定（國土資源部令第11號）》 ，規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”，這就是“必須以招拍掛方式獲取土地使用權后才能進行二級土地開發(fā)”紅線的由來。2007年出臺的《房地產管理法》也明確規(guī)定“土地使用權出讓，可以采取拍賣、招標或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價”。當時允許土地一二級聯(lián)動開發(fā)的例外情形極少，只有兩個地區(qū)，而且屬于極小范圍的政策探索：

一是深圳先行先試政策下為解決自身建設用地不足而開展的城市更新。功能改變類更新項目改變部分或者全部建筑物使用功能，需要改變土地使用權的用途及規(guī)劃許可，土地使用權人可采用補繳土地出讓金的方式；拆除重建類更新項目涉及土地使用權變更，土地使用權人可采用協(xié)議出讓或補繳地價的方式。

二是2008年提出的土地合理利用新機制探索。2008年1月國務院發(fā)布《關于促進節(jié)約集約用地的通知（國發(fā)〔2008〕3號）》，12月國土資源部下發(fā)《關于與廣東省共同推進節(jié)約集約用地試點示范省建設工作的函（國土資函〔2008〕816號）》，與廣東省開展部省合作，推進節(jié)約集約用地試點示范省工作，“三舊”改造試點給予廣東省特殊政策，允許采用協(xié)議出讓土地、合作開發(fā)、一二級聯(lián)動開發(fā)等突破土地管理法的做法：（1）農村集體所有的農村建設用地申請辦理土地征收手續(xù)，改變?yōu)閲�有建設用地后，土地也可交給原農村集體自行改造或與有關單位合作開發(fā)；（2）除政府收儲后再次供地，必須以招拍掛方式出讓，其余可以按協(xié)議方式出讓；（3）可在拆遷階段通過招標的方式引入企業(yè)承擔拆遷工作，拆遷費用和合理利潤可以作為征收成本從土地出讓收入中支付；也可在確定開發(fā)建設條件的前提下，由政府將拆遷及擬改造土地的使用權一并通過招標等方式確定土地使用權人（一二級聯(lián)動）。

允許城市更新地方法規(guī)采用土地開發(fā)一二級聯(lián)動

2020年決策層正式提出全國范圍內推廣城市更新，并在2021年上升到戰(zhàn)略層面，鼓勵各地方開展因地制宜的城市更新工作，上海、南京、武漢、西安、重慶，還有城市更新先行先試的深圳、廣州等多個城市積極響應接連發(fā)布城市更新管理辦法，這些地方法規(guī)大多學習深圳的經驗，在土地政策上允許協(xié)議轉讓等土地開發(fā)一二級聯(lián)動。

2021年8月31日住建部發(fā)布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（建科〔2021〕63號）》設定了城市更新四道紅線，開啟了城市更新全國試點的新局面。2021年11月4日住建部發(fā)布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知（建辦科函〔2021〕443號）》，遴選全國21個城市（區(qū)）開展第一批城市更新試點工作。2023年7月7日住建部發(fā)布30號文，進一步鼓勵有立法權的地方出臺地方性法規(guī)，建立城市更新制度機制，完善土地、財政、投融資等政策體系，因地制宜制定或修訂地方標準規(guī)范。

雖然在中央層面并沒有政策明確認可地方法規(guī)中土地開發(fā)一二級聯(lián)動相關規(guī)定，但在實踐中并未加以限制，而且住建部發(fā)布的城市更新試點經驗中，各地創(chuàng)新的土地開發(fā)一二級聯(lián)動模式也被作為經驗推廣，金融機構提供城市更新融資，一般也以省級地方法規(guī)對一二級聯(lián)動開發(fā)的規(guī)定為依據。

中央級文件允許土地開發(fā)一二級聯(lián)動

近年來越來越多的中央推行的戰(zhàn)略中允許土地開發(fā)一二級聯(lián)動，以此作為相關戰(zhàn)略任務開展的土地支持政策，主要包括以下領域：（1）低效用地再開發(fā)。《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）（國土資發(fā)〔2016〕147號）》，171號文。（2）TOD(公共交通引導的城市開發(fā)）。《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見（國辦發(fā)〔2014〕37號）》、《關于推進高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設的指導意見(發(fā)改基礎〔2018〕514號)》。（3）EOD(生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā))。《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知（環(huán)辦科財函[2020]489號》、《關于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知（環(huán)辦科財函〔2021〕468號）》、《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見（國辦發(fā)〔2021〕40號）》。（4）IOD（產業(yè)引導發(fā)展的城市開發(fā)）。《關于印發(fā)<產業(yè)用地政策實施工作指引（2019年版）>的通知》。此外2023年發(fā)布的《關于深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一” 改革的通知（自然資發(fā) 〔2023〕69號）》，提及市政基礎設施和標準廠房建設項目，在不違反市場公平競爭原則的前提下， 可在土地供應前，由自然資源主管部門依據國土空間詳細規(guī)劃及土地使用標準核提規(guī)劃條件，審查建設工程設計方案，按程序納入供地方案，實施 “帶方案供應”，這是否屬于土地開發(fā)一二級聯(lián)動目前存在較大爭議。（5）城中村改造。2023年自然資源部171號文。（6）城市更新。2023年自然資源部47號文。還有一類領域也允許協(xié)議出讓等土地開發(fā)一二級聯(lián)動方式供地，即MO(新型產業(yè)用地)，但目前還只是地方法規(guī)層面有所規(guī)定，例如2019年中山市出臺的《關于印發(fā)中山市新型產業(yè)用地管理辦法的通知》、2021年煙臺市出臺的《關于在煙臺經濟技術開發(fā)區(qū)開展新型產業(yè)用地（M0）試點工作的實施意見（煙政辦字〔2021〕26號）》等，尚未出臺中央級政策文件。

2. 近年來政策鼓勵探索合規(guī)土地開發(fā)一二級聯(lián)動的深層原因。

首先，根本原因在于發(fā)展理念變了，已經從增量開發(fā)時代進入存量開發(fā)時代，增量土地開發(fā)一二級之間存在巨大的差價，必須通過強制招拍掛方式進行超額利潤公平分配，而存量土地開發(fā)，城市建成區(qū)拆遷成本并不低，土地一二級開發(fā)間的差價并沒有增量開發(fā)高，嚴禁土地開發(fā)一二級聯(lián)動的必要性不再那么強。

其次，2021年下半年后，房地產行業(yè)崩塌和土地市場持續(xù)低迷，以往城鎮(zhèn)化以土地收入作為支撐的基礎邏輯被打破，建立在其上的一系列土地開發(fā)和土地出讓制度原本是為規(guī)范土地收入分配和使用而設置，現(xiàn)在土地收入無以為繼，城市化的資本支撐不在，迫切需要建立起資本來源新的底層邏輯，否則新型城鎮(zhèn)化無法推進，所以一二級聯(lián)動的禁錮被允許有限打開。

第三，2022年中共中央、國務院發(fā)布的《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》為允許土地開發(fā)一二級聯(lián)動提供了可靠的政策依據，即決策層將土地作為建立全國統(tǒng)一大市場的要素之一，將土地一項生產要素而非以往的單一商品，這是非常重要的認知轉變，以往視土地為商品的觀念下，土地出讓金就是地方政府重要的收入來源，甚至是地方政府融資的重要抵押物，政府的基礎建設及產業(yè)發(fā)展等工作需要依靠土地收入支撐，自然不能允許土地開發(fā)一二級聯(lián)動導致土地價值流失到開發(fā)商手中，但以土地為生產要素的觀念下，土地是實施政府各項戰(zhàn)略決策中重要的資源，主要是發(fā)揮土地的使用價值，而非交換價值及金融屬性，這也是上述領域中土地一二級聯(lián)動與商業(yè)地產開發(fā)中土地一二級聯(lián)動的關鍵區(qū)別，是二者合法與違法的分界線。

第四，規(guī)劃先行的保障。根據中共中央、國務院《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的規(guī)定，全面加強國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”管理，在嚴格的規(guī)劃管理框架下開展土地開發(fā)一二級聯(lián)動，保證土地開發(fā)行為不偏離既定的規(guī)劃，可有效的減少失控和違規(guī)的可能性。例如本次發(fā)布的47號文，一多半的內容是關于規(guī)劃監(jiān)管的，將城市更新牢牢的嵌套在國土空間規(guī)劃體系中，同時按城市更新的特點和實際需求靈活調整強制性管控要求外的規(guī)劃工具，更好的保障城市更新的實施。

3. 土地開發(fā)一二級聯(lián)動模式的變革。

經過多年的探索，原本以深圳和廣州為代表的高度市場化土地開發(fā)一二級聯(lián)動也在發(fā)生質的轉變。2021年8月63號文使得城市更新的整體指導思想發(fā)生了徹底的轉變，廣州模式已不符合新的政策方針，而實踐中2022年經濟大環(huán)境發(fā)生超預期變化，房地產市場塌方，地產公司紛紛暴雷，大量地產公司主導的舊改項目現(xiàn)金流告急，出現(xiàn)爛尾風險，由于關乎民生保障，政府不得不進行協(xié)調，斡旋國企接盤出險房企的舊改項目，也加速了高度市場化土地開發(fā)一二級聯(lián)動模式的淘汰。部分地方開始推行政府引導、國企實施的做地模式，廣州是目前做地制度最完善的地區(qū)。

更為關鍵的政策節(jié)點是決策層在超大特大城市城中村改造中提出的“凈地出讓”原則，給合規(guī)土地開發(fā)一二級聯(lián)動劃出了新的紅線。171號文明確表示“堅持公平公開、‘凈地’供應”。在實踐中“生地”、“熟地”、“毛地”、“凈地”都是約定俗成的用法，并沒有明確的法律規(guī)定，“凈地”的標準可參考2012年國土資源部發(fā)布的《閑置土地處置辦法》相關規(guī)定，“（一）土地權利清晰；（二）安置補償落實到位；（三）沒有法律經濟糾紛；（四）地塊位置、使用性質、容積率等規(guī)劃條件明確；（五）具備動工開發(fā)所必需的其他基本條件”。因此所謂凈地出讓，可理解為必須是已經完成了對原土地使用權人的拆遷補償，權屬交割清晰，沒有法律糾紛的土地才能夠進行一級和二級開發(fā)，土地開發(fā)不能與原土地使用權人發(fā)生相關權益沖突，這也有保障民生的考慮，城市更新不能侵害原土地使用人的居住權，不能再有遺留土地權屬爭議問題。經營性土地出讓合規(guī)紅線的關節(jié)在一級和二級開發(fā)之間，依法依規(guī)實施的土地開發(fā)一二級聯(lián)動，合規(guī)紅線的關節(jié)在拆遷補償和土地開發(fā)之間。

以廣州做地制度為例，根據廣州市出臺的《關于印發(fā)廣州市支持統(tǒng)籌做地推進高質量發(fā)展工作措施的通知（穗府辦函〔2023〕12號）》和《關于印發(fā)廣州市統(tǒng)籌做地推進高質量發(fā)展工作方案的通知（穗規(guī)劃資源字〔2023〕5號）》規(guī)定：

（1） 熟地收儲。即由做地主體籌集資金協(xié)助政府完成征收補償安置工作（政府負責征收公告、協(xié)商談判、補償安置方案擬定及聽證、報批等工作，做地主體負責籌集征收補償安置資金，開展具體做地工作）及“通平”工作后的熟地（穗規(guī)劃資源字〔2023〕5號文中用的是“凈地”一詞，實際上按上述《閑置土地處置辦法》規(guī)定的標準，多了一級開發(fā)的工作，應為“熟地”），交由土地儲備機構收儲，然后進行土地出讓。因此廣州做地政策的規(guī)定標準符合171號文凈地出讓的紅線。

（2） 土地儲備機構簽訂土地收儲補償協(xié)議，給予做地主體收儲補償，補償標準以新規(guī)劃用途市場評估價的一定比例執(zhí)行，支付補償款時間節(jié)點按照土地收儲補償協(xié)議約定執(zhí)行。支付給做地主體的是土地收儲補償款，按市場評估價的一定比例確定額度，按補償協(xié)議約定的時間支付，與土地出讓金完全脫鉤。

（3）對于重點城市更新片區(qū)則實施改儲結合、帶方案招商模式，將做地與土地開發(fā)建設（二級開發(fā)）一并通過公開招商選定做地主體，做地主體以協(xié)議出讓方式獲取土地使用權，政府不再對做地部分工作支付土地收儲補償，做地主體繳納土地出讓款差價后，政府將土地使用權協(xié)議出讓給做地主體，再進行開發(fā)建設。該模式的本質就是土地開發(fā)一二級聯(lián)動。可以看到，廣州做地模式正是實踐了《關于土地儲備有關事項答復意見的函（自然資權益函【2021】15號）》 中“探索社會資本參與土地儲備工作，通過與土地儲備機構聯(lián)合開發(fā)取得合理回報。引導地方健全土地儲備成本足額補償的可持續(xù)發(fā)展機制。熟地出讓的，可在土地出讓合同中明確區(qū)分一級開發(fā)成本和政府土地收益，即通過簽訂兩個合同將成本與收益分開，確保開發(fā)成本足額收回，充分發(fā)土地儲備的作用”的提議。

總結

相信有了“凈地出讓”的紅線后，對合規(guī)土地開發(fā)一二級聯(lián)動模式的探索將進展得更快更穩(wěn)，更多好的模式將會產生，有效推動超大特大城市城中村改造、城市更新等重大戰(zhàn)略目標的實施。

最后做一個小結，目前的城鎮(zhèn)建設用地使用權出讓政策框架：

以下為新規(guī)全文：

關于印發(fā)《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》的通知

自然資辦發(fā)〔2023〕47號

各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局：

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，發(fā)揮“多規(guī)合一”的改革優(yōu)勢，加強規(guī)劃與土地政策融合，提高城市規(guī)劃、建設、治理水平，支持城市更新，營造宜居韌性智慧城市，部組織制定了《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》�，F(xiàn)印發(fā)給你們，請結合實際抓好落實，因地制宜制訂各省市的政策指引并及時總結經驗，分析問題和矛盾，重要事項及時報告我部。

自然資源部辦公廳

2023年11月10日

支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）

在我國經濟由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，城市更新成為國土空間全域范圍內持續(xù)完善功能、優(yōu)化布局、提升環(huán)境品質、激發(fā)經濟社會活力的空間治理活動，是亟需堅持國土空間規(guī)劃引領、加強規(guī)劃與土地政策銜接、統(tǒng)一和規(guī)范國土空間用途管制的重要領域。為落實《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》，自然資源部明確的“嚴守資源安全底線、優(yōu)化國土空間格局、促進綠色低碳發(fā)展、維護資源資產權益”四個工作定位要求，在總結各地實踐經驗的基礎上，根據相關法律法規(guī)和標準規(guī)范，組織編制本政策指引，旨在推動支持城市更新的相關規(guī)劃工作規(guī)范開展。各地可結合實際，按照城市更新的總體要求和目標，因地制宜細化要求，開展城市更新的規(guī)劃與土地政策探索創(chuàng)新。

一、總體目標

堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，以“高質量發(fā)展、高品質生活、高效能治理”為目標，以國土空間規(guī)劃為引領，在“五級三類”國土空間規(guī)劃體系內強化城市更新的規(guī)劃統(tǒng)籌，促進生產、生活、生態(tài)空間布局優(yōu)化，實現(xiàn)城市發(fā)展方式轉型，增進民生福祉，提升城市競爭力，推動城市高質量發(fā)展，為地方因地制宜地探索和創(chuàng)新支持城市更新的規(guī)劃方法和土地政策，依法依規(guī)推進城市更新提供指引。

二、基本原則

--堅持規(guī)劃統(tǒng)籌。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是優(yōu)化空間資源配置、開展各類開發(fā)保護建設活動的基本依據。應強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，統(tǒng)籌城市更新相關規(guī)劃和實施全過程，有序推進有機更新。

--堅持底線管控。嚴守資源安全底線，應嚴格落實國土空間規(guī)劃確定的各類管控要求，堅持民生保障、公益優(yōu)先、補齊短板、保障安全、修復生態(tài)、保護傳承歷史文化，持續(xù)改善人居環(huán)境品質。

--堅持節(jié)約集約。應堅持節(jié)約集約利用土地，將存量空間作為規(guī)劃對象，提倡土地混合使用和空間功能復合，促進空間資源的高效利用。

--堅持綠色低碳。應以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向，充分體現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，推進高質量發(fā)展，適應未來發(fā)展需要。

--堅持多方參與。維護資源資產權益，尊重合法權益，建立多元主體全過程、實質性、高效率的參與機制，充分發(fā)揮政府、市場和社會各方的積極性，促進合作共贏，推進治理創(chuàng)新。

--堅持因地制宜。應充分結合不同地區(qū)城市發(fā)展階段和不同更新對象的具體情況，因地制宜、一地一策，差異化確定更新對策、更新方式和更新政策，高質量實施城市更新。

三、將城市更新要求融入國土空間規(guī)劃體系

各級各類國土空間規(guī)劃的編制應根據城市發(fā)展的階段特征和推進城市更新的要求，著力完善國土空間規(guī)劃內容和規(guī)劃管理程序，充分適應城市高質量發(fā)展的需要，將有關城市更新的國土空間規(guī)劃要求納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)進行管理。

（一）總體規(guī)劃要提出城市更新目標和工作重點

1.總體規(guī)劃

國土空間總體規(guī)劃（以下簡稱“總體規(guī)劃”）應結合城市發(fā)展階段和總體空間布局要求，識別更新對象，提出城市更新的規(guī)劃目標、實施策略、階段工作重點以及相關規(guī)劃管控和引導要求。

--在市/縣域層面，在摸清底圖底數的基礎上，按照全域全要素管控引導要求，明確更新對象的識別原則，提出城市更新的規(guī)劃目標和工作重點，制定推進城市更新的時序要求和空間管控引導措施。

--在城區(qū)層面，根據城市更新的規(guī)劃目標和工作重點，系統(tǒng)識別更新對象，確定城市更新的重點地區(qū)和工作任務�？筛鶕�實際需要，擬定城市更新用地的總體規(guī)模，劃定城市更新規(guī)劃單元。

2.近期行動計劃

需明確近期重點推進的更新區(qū)域和重大更新項目，擬定近期城市更新任務清單，并納入總體規(guī)劃的近期行動計劃。

（二）詳細規(guī)劃要面向城市更新的規(guī)劃管理需求

1.詳細規(guī)劃的編制

國土空間詳細規(guī)劃（以下簡稱“詳細規(guī)劃”）是實施城鄉(xiāng)開發(fā)建設、整治更新、保護修復活動的法定依據。詳細規(guī)劃應結合城市更新實施的特點，面向規(guī)劃管理需求，將總體規(guī)劃確定的強制性管控要求、引導措施和城市更新的規(guī)劃目標，通過“更新規(guī)劃單元”和“更新實施單元”兩個層面分層落實到詳細規(guī)劃中。

--更新規(guī)劃單元詳細規(guī)劃。應以總體規(guī)劃為依據，確定更新對象，分解落實總體規(guī)劃相關要求，明確更新規(guī)劃單元的發(fā)展定位、主導功能及建筑規(guī)模總量，提出更新對象的更新方式指引，優(yōu)化功能結構、空間布局，完善道路交通，提出有關公共服務設施和市政基礎設施配置以及空間尺度、城市風貌等底線管控和特色引導要求。更新規(guī)劃單元詳細規(guī)劃是更新實施單元詳細規(guī)劃編制的依據。

--更新實施單元詳細規(guī)劃。應依據總體規(guī)劃、根據更新規(guī)劃單元詳細規(guī)劃，確定更新實施單元的主導功能，結合實施需要、權屬關系明確更新對象用地邊界，根據不同更新對象的特點優(yōu)化細化更新規(guī)劃單元的各項規(guī)劃管控和引導要求并落實到地塊。在更新實施單元詳細規(guī)劃中需充分考慮自上而下的要求、自下而上的訴求以及更新對象的具體情況，協(xié)調政府、原權利人、市場主體等各類利益相關方的意愿和訴求，結合更新項目的實施機制和市場需求，研究適配的規(guī)劃和土地政策。更新實施單元詳細規(guī)劃宜結合城市更新項目實施時序動態(tài)編制，是提出更新項目規(guī)劃條件、規(guī)劃許可和方案設計的依據。

2.詳細規(guī)劃的動態(tài)維護與修改

為提高對城市更新項目規(guī)劃管控的精準性和合理性，可對更新規(guī)劃單元和更新實施單元詳細規(guī)劃進行動態(tài)維護和規(guī)劃修改。

--動態(tài)維護。在不突破總體規(guī)劃和更新規(guī)劃單元詳細規(guī)劃強制性管控要求的前提下，可通過局部技術性修正和優(yōu)化調整的方式，對更新規(guī)劃單元及更新實施單元的詳細規(guī)劃進行動態(tài)維護，經法定程序審批后納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)。

--修改。編制更新實施單元詳細規(guī)劃如涉及突破所在更新規(guī)劃單元（或詳細規(guī)劃編制單元）強制性規(guī)劃管控要求的，須經過法定的規(guī)劃修改程序將更新規(guī)劃單元及更新實施單元的詳細規(guī)劃予以法定化。

（三）專項規(guī)劃要因地制宜、多措并舉適應城市更新

各類專項規(guī)劃應充分考慮既有建成環(huán)境條件和土地資源情況，在城市更新中綜合運用集約復合、多措并舉的適用性方式，因地制宜地滿足各專項系統(tǒng)的建設要求。涉及詳細規(guī)劃調整的，依法履行調整程序。

（四）規(guī)劃許可要有效保障城市更新實施

在確保安全并符合其他相關技術規(guī)范等要求的前提下，按照權益保障、渠道暢通的優(yōu)化辦理原則，鼓勵探索適應城市更新不同情形的建設用地規(guī)劃許可和建設工程規(guī)劃許可辦理程序和規(guī)則，并與相關行政許可做好銜接，有效保障城市更新實施。

四、針對城市更新特點，改進國土空間規(guī)劃方法

國土空間規(guī)劃需要針對城市更新的特點，自上而下、自下而上地開展充分的調查評估，明確城市更新的規(guī)劃導向，因地制宜地結合城市更新的可實施性，提高規(guī)劃編制的適應性和對市場的響應性。

（一）開展針對性調查，做好體檢評估

在國土空間規(guī)劃中應認真做好城市更新的調查與評估工作。城市更新的調查與評估一般包括（但不限于）如下方面：

--識別更新對象。將經調查分析后認為生活和生產環(huán)境不良、存在安全隱患、市政基礎設施和公共服務設施不完善、對環(huán)境造成負面影響、城市活力不足、土地利用低效、土地用途和建筑物使用功能不符合城市功能布局和發(fā)展要求的片區(qū)、建筑物、設施和公共空間等空間對象優(yōu)先確定為更新對象。

--做實基礎調查。綜合利用國土調查、城市國土空間監(jiān)測、地籍調查、國土空間規(guī)劃、城市體檢評估、人口調查、不動產登記等成果，梳理更新對象的現(xiàn)狀土地開發(fā)強度、土地使用年限、土地和建筑物產權關系及其權屬邊界、土地用途和建筑物使用功能、建筑質量、人口規(guī)模、人口結構等情況以及歷史遺留問題等信息，并將各類數據按匯交要求納入國土空間基礎信息平臺，做實城市更新的規(guī)劃調查基礎。

--開展前期評估。開展市政和交通基礎設施、公共服務設施和資源環(huán)境等承載力評估，加強城市安全、歷史文化和生態(tài)與自然景觀保護、社會穩(wěn)定等方面的風險影響評估。根據城市更新的需要可同時開展其他方面的專項評估。

（二）梳理更新需求和更新意愿

在國土空間規(guī)劃中通過對客觀問題、居民需求兩方面的調查分析，匯總形成城市更新的問題清單和需求清單及其空間分布信息，對城市更新涉及的各類權利主體進行更新意愿調查，依法依規(guī)尊重相關權利人的合法權益。

（三）開展城市設計等專題研究，前置運營設計

結合詳細規(guī)劃，可按需開展產業(yè)轉型升級、綜合交通、歷史文化保護、公共服務設施、市政基礎設施、地下空間、土壤修復、防災減災等方面的研究，并著重圍繞城市更新的可實施性，加強城市更新項目運營維護、收益分配，以及建筑工程投資測算等方面的專題研究。深入應用城市設計理念和方法，提高城市空間場所品質。研究結論將作為確定詳細規(guī)劃相關規(guī)劃指標和管控要求的參考依據。

（四）明確更新重點和更新對策

1.促進產業(yè)轉型升級

以產業(yè)轉型和業(yè)態(tài)升級為目標，以功能復合、土地和建筑物利用效率提升為重點，老舊廠區(qū)和產業(yè)園區(qū)更新應聚焦產業(yè)轉型升級和發(fā)展新興產業(yè)，合理增加產業(yè)及配套建筑容量，鼓勵轉型升級為新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新用途，鼓勵開展新型產業(yè)用地類型探索，推進工業(yè)用地提質增效，促進新舊動能轉換。合理配置一定比例的產業(yè)服務設施，促進產城融合；老舊商業(yè)街區(qū)和傳統(tǒng)商圈更新應注重保留特色業(yè)態(tài)、提升原業(yè)態(tài)、植入新業(yè)態(tài)、復合新功能，促進商業(yè)服務業(yè)和消費層級的多樣化發(fā)展，推進服務擴容、業(yè)態(tài)升級與功能復合，提升消費空間品質。

2.擴容升級基礎設施

以保障安全和提升承載力、“平急兩用”為目標，以消除具有重大災害風險的空間隱患、增強城市生命線系統(tǒng)可靠性、合理提高市政基礎設施標準為重點，健全基礎設施體系，提高基礎設施服務水平。

3.提升社區(qū)宜居水平

以建設“15分鐘社區(qū)生活圈”為目標，重點改善居民住房條件，重點開展市政基礎設施更新改造，重點完善公共空間和公共服務設施，重點保障生命安全通道暢通，合理解決停車難問題，同步開展風貌和環(huán)境整治，積極通過存量挖潛和擴容提質，盤活存量閑置和低效利用的房屋和用地，關注弱勢群體，補齊短板，消除公共服務盲區(qū)，切實提升社區(qū)宜居水平。

4.保護傳承歷史文化

以保護歷史文化資源和歷史風貌為目標，以體現(xiàn)城市發(fā)展歷史的連續(xù)性為原則，全面梳理和保護利用更新范圍內的歷史文化資源。分級分類保護各類不可移動文物、歷史建筑、歷史文化保護區(qū)和古樹名木，不拆真建假；加強歷史城區(qū)和歷史風貌的保護與傳承，不大拆大建；在對各類定級文化遺產依法保護的基礎上，在城市更新中全面開展對未定級歷史文化資源的梳理和評估并提出保護管理要求，建立預保護制度；在保護文化遺產真實性和完整性前提下，著力加強文化遺產的活化利用，凸顯城市風貌特征。

5.優(yōu)化公共空間格局和品質

因地制宜地增加公共空間的數量和規(guī)模，著力完善公共空間布局，優(yōu)化公共空間功能，強化公共空間的慢行可達性，提升公共空間的服務輻射范圍和服務品質；重視將城市藍綠空間等生態(tài)系統(tǒng)要素有機納入城市公共空間體系，在保護并修復生態(tài)系統(tǒng)功能的基礎上著力提升城市公共空間的環(huán)境品質和生態(tài)服務功能。

6.倡導綠色和數字智能技術

城市更新應面向城市未來發(fā)展趨勢，積極融入城市發(fā)展新理念、城市建設新技術，可重點考慮如下方面：

--以慢行友好和公交優(yōu)先為導向，在城市更新中結合現(xiàn)有路網和功能布局建設慢行網絡，整合多種公交模式優(yōu)化公交網絡，增強就業(yè)地、居住地與交通節(jié)點、公共服務設施、公共空間的連接性。

--以綠色發(fā)展為導向，結合新要求與新技術，重點推進既有建筑綠色化、節(jié)能化改造和基礎設施綠色化、集約化更新。

--以智慧建設、智慧服務、智慧治理為導向，鼓勵在城市更新中采用數字化技術手段，提高城市數字化、網絡化、智能化水平，推進智慧城市建設。

（五）確定更新方式和更新措施

按照“留改拆”的優(yōu)先順序，在更新規(guī)劃單元詳細規(guī)劃中對更新對象組合采用保護傳承、整治改善、改造提升、再開發(fā)和微改造等更新方式，并明確其適用條件。以“保護優(yōu)先、少拆多改”為原則，在更新實施單元詳細規(guī)劃中對各類建（構）筑物、設施、空間等空間對象，研究確定保護、保留、整治、改建、拆除、重建（含復建和新建）等更新措施。

（六）擬定更新實施安排

在詳細規(guī)劃中應以“整體性、同步性”為原則，研究劃定城市更新的具體范圍，擬定更新項目清單和更新實施計劃，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下協(xié)同實施。統(tǒng)籌考慮投資成本、運營效益、收益分配、公益性貢獻、實施路徑和機制等內容，提出城市更新的項目實施建議。

五、完善城市更新支撐保障的政策工具

為推動城市更新落地實施，應結合城市更新的需要和具體情況，積極探索適應城市更新特點的、差異化的規(guī)劃和土地政策，充分激發(fā)多元主體的更新意愿，鼓勵建立城市更新的多元合作模式，以國土空間規(guī)劃為依據協(xié)同推動城市更新實施。

（一）優(yōu)化規(guī)劃管控工具

1.復合利用土地

以提升城市活力和功能集聚度、節(jié)約集約利用土地為導向，加強土地復合利用，確定不同情形下土地復合利用的正負面清單和比例管控要求，重點可考慮以下情形：

--在產業(yè)用地更新時鼓勵配置一定比例的其他關聯(lián)產業(yè)功能和配套設施，促進產業(yè)轉型升級和產業(yè)社區(qū)建設。

--在軌道交通站點周邊、公共空間周邊、各級公共活動中心、重要濱水活動區(qū)、歷史文化保護區(qū)等區(qū)域，鼓勵土地混合使用，通過多功能復合吸引人口集聚，促進地區(qū)活力提升。

--在社區(qū)更新中鼓勵將居住、研發(fā)、辦公、商業(yè)和公共服務等功能在不影響相鄰功能前提下復合設置，建設宜居宜業(yè)的生活社區(qū)。

--除必須采用獨立用地方式建設的設施外，鼓勵用地和建筑功能在地上地下統(tǒng)籌安排，在確保安全的前提下復合設置，提高土地節(jié)約集約利用水平。

--鼓勵在符合規(guī)范要求的情況下充分開發(fā)利用地下空間，加強地上地下空間的統(tǒng)籌建設和復合利用。

2.容積率核定優(yōu)化

以加強保障民生和激勵公益貢獻為導向核定容積率，在依法依規(guī)制定相關規(guī)則時，可重點考慮以下情形：

--為保障居民基本生活需求、補齊城市短板而實施的市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施項目，以及老舊住宅成套化改造等項目，在對周邊不產生負面影響的前提下，其新增建筑規(guī)模可不受規(guī)劃容積率指標的制約。

--在規(guī)劃條件之外，對多保留不可移動文物和歷史建筑、多無償移交政府的公共服務設施等公益性貢獻，其建筑面積可按貢獻的相應建筑面積補足。

--為滿足安全、環(huán)保、無障礙標準等要求，對于增設必要的樓梯、電梯、公共走廊、無障礙設施、風道、外墻保溫等附屬設施以及景觀休息設施等情形，其新增建筑量可不計入規(guī)劃容積率。

3.建筑規(guī)模統(tǒng)籌

以保護文化遺產、歷史風貌、山水格局和優(yōu)化布局為導向，在符合更新規(guī)劃單元規(guī)劃要求的前提下，更新實施單元規(guī)劃的建筑量可在更新規(guī)劃單元內統(tǒng)籌布局、精準投放，鼓勵探索規(guī)劃建筑量跨更新規(guī)劃單元進行統(tǒng)籌及異地等價值轉移的政策和機制。

4.負面清單管控

為適應各種不同的城市更新情形，在落實規(guī)劃強制性要求的前提下，在國土空間規(guī)劃的編制和實施管理中可采取負面清單管控的方法，以規(guī)劃的彈性適應市場的不確定性，增強規(guī)劃實施的操作性，并為創(chuàng)新實踐提供空間。

5.技術標準差異化

鼓勵根據實際情況，結合城市更新需求，完善地方規(guī)劃和建設技術標準。

--在保障公共安全的前提下，尊重歷史、因地制宜，在城市更新中對建筑間距、建筑退距、建筑面寬、建筑密度、日照標準、綠地率、機動車停車位等無法達到現(xiàn)行標準和規(guī)范的情形，可通過技術措施以不低于現(xiàn)狀條件為底線進行更新，并鼓勵對現(xiàn)行規(guī)劃技術規(guī)范進行適應性優(yōu)化完善。

--鼓勵有關行業(yè)部門積極探索創(chuàng)新、有效、適用的技術和管理措施，以適應城市更新需求為重點，補充完善各類行業(yè)用地標準以及消防、人防、市政等工程技術標準和規(guī)范。

（二）豐富土地配置方式

1.盤活利用存量低效土地

對已經開展調查認定和上圖入庫，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)的低效用地，可以采取多種方式盤活利用。

--原劃撥土地使用權人申請辦理協(xié)議出讓，劃撥土地使用權轉讓申請辦理協(xié)議出讓，經依法批準，可采用協(xié)議出讓方式辦理出讓手續(xù)，但《國有建設用地劃撥決定書》、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應當收回國有建設用地使用權重新公開出讓的除外。

--以租賃方式取得土地的非商品住宅類更新項目，在租賃期內依法依規(guī)完成更新改造的，可在租賃期滿后依法以協(xié)議出讓方式取得土地。

--鼓勵原土地使用權人依法以轉讓、經分割審批后部分轉讓或出租土地使用權等方式盤活利用。

--原劃撥土地改造開發(fā)后用途仍符合《劃撥用地目錄》的，可繼續(xù)按劃撥方式使用。

2.規(guī)范土地復合利用

規(guī)范土地復合利用，推動在城市更新中復合利用、節(jié)約集約利用土地，主要涉及土地用途和土地使用年限確定及土地價款計收。

--復合利用土地的用途可按主用途確定，主用途可依據建筑面積占比確定，也可依據功能的重要性確定。土地主用途與原用途一致的，按土地原用途管理；土地主用途與原用途不一致的，依法辦理土地用途變更。

--復合利用土地的使用年限可根據土地用途不同，分別設定出讓年期，但不得超過對應用途最高出讓年期。

--復合利用土地的出讓底價按不同用途土地分項評估后確定。

（三）細化土地使用年限和年期

在城市更新中為適應市場需求，鼓勵靈活確定土地出讓年限和租賃年期。

--對城市更新項目重新組織國有建設用地使用權出讓的，可以重新設定出讓年限。

--為適應產業(yè)發(fā)展的實際需要，城市更新可考慮采用少于法定最高出讓年限或租賃年期供應產業(yè)用地，并允

許根據需要予以續(xù)期，包括續(xù)期在內的總年限不得超過該用途土地的法定最高出讓年限或租賃年期。

（四）實施差別化稅費計收

以“無收益、不繳稅”為原則，城市更新項目可依法享受行政事業(yè)性收費減免和稅收優(yōu)惠政策，同時加強對國有建設用地使用稅的征管。

--對在城市更新項目中提供公益性建設、實施產業(yè)轉型升級的，鼓勵相應土地在流轉中適度減免土地增值稅或降低所得稅稅率。

--探索差別化的國有建設用地使用稅稅收政策，對閑置和低效的城鎮(zhèn)用地加強國有建設用地使用稅的征管，促進土地高效利用。

（五）優(yōu)化地價計收規(guī)則

鼓勵在城市更新中優(yōu)化完善地價計收規(guī)則。

--改變用途后，補繳土地價款的計收，可以分區(qū)域、用地類別，制定以公示地價（或市場評估價）的一定比例核定的統(tǒng)一規(guī)則。

--綜合考慮城市更新項目土地整理投入、移交的公益用地或建筑面積、配建基礎設施和公共服務設施以及多地塊聯(lián)動改造等成本，以市場評估價為基礎按程序確定土地價款。

--現(xiàn)有工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。

（六）保障主體權益

1.妥善處置歷史遺留問題

按照依法依規(guī)、尊重歷史、公平公正、包容審慎的原則，根據其成因并兼顧土地管理政策的延續(xù)性，在保障無過錯方利益的前提下，妥善處置歷史遺留問題。

2.依法依規(guī)完成確權登記

在繳清土地價款的情況下，城市更新形成的不動產可根據不同情形依法依規(guī)進行不動產登記。

--兼容多種功能的土地和建筑物，對于可分割的可考慮按不同宗地范圍、不同建筑區(qū)域或樓層辦理分割審批手續(xù)、分區(qū)分層設權后，辦理不動產登記。

--立體開發(fā)的土地，可考慮按地表、地上、地下分層或按建筑功能分區(qū)辦理分割審批、分別設權后，辦理不動產登記。

六、加強城市更新的規(guī)劃服務和監(jiān)管

對城市更新開展全流程、精細化、動態(tài)化的規(guī)劃監(jiān)督和實施評估，搭建政府、市場、社會在開展城市更新時的供需對接平臺，保障城市更新高質量落地實施。

（一）完善全生命周期管理

1.建立健全由“基礎信息-意愿征詢-編制審批-實施協(xié)商-土地供應-規(guī)劃許可-驗收核實-產權登記-監(jiān)測監(jiān)管-實施評估”等環(huán)節(jié)構成的城市更新全生命周期規(guī)劃管理體系。

2.建立健全相關利害關系人、社會公眾、專家、媒體的參與監(jiān)督機制，建立健全共商、共建、共治、共享的全過程城市更新多方參與機制。

3.建立健全要素保障機制，重點考慮土地要素與城市更新規(guī)劃管理聯(lián)動，有效解決存量空間盤活利用問題。

（二）促進市場供需對接

1.鼓勵依托國土空間基礎信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，結合年度國土變更調查、城市國土空間監(jiān)測、國土空間規(guī)劃城市體檢評估等工作，推進各類經濟社會信息數據的加載，搭建適用于城市更新的規(guī)劃管理和規(guī)劃服務平臺，加強空間治理的基礎支撐。

2.推動政府更新項目、近期待更新項目地塊、規(guī)劃管控要求及配套政策等信息的公開公示，促進市場與更新項目進行對接，充分發(fā)揮政府推動公益性更新項目的輻射和撬動作用。

（三）強化土地合同監(jiān)管

1.根據城市更新項目的具體情況，通過在其土地使用權出讓合同或履約監(jiān)管協(xié)議中納入相關的要求及違約責任和解決爭議的方法等方式，明確實施主體的責任義務、監(jiān)管內容和監(jiān)管措施等，鼓勵相關行業(yè)主管部門通過信息共享、協(xié)同管理，加強履約情況監(jiān)管。

2.未依法將規(guī)劃條件、產業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求納入合同的，合同無效；造成損失的，依法承擔民事責任。

（四）加強規(guī)劃實施評估

1.在城市國土空間監(jiān)測和國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作中對城市更新開展全流程、精細化、動態(tài)化的規(guī)劃監(jiān)督，將相應的體檢評估結果作為編制、審批、維護、修改規(guī)劃和審計、執(zhí)法、監(jiān)督等工作的重要參考。

2.依據國土空間規(guī)劃目標和管控要求，結合更新實施計劃，定期對城市更新項目的實施過程、對經濟社會發(fā)展的貢獻以及產生或可能產生的負面影響等實施結果進行動態(tài)評估，及時發(fā)現(xiàn)問題并督促整改。

附錄：

相關的土地政策文件

1.公益設施建設

《國土資源部關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）

《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號）

2.產業(yè)土地供應

《國土資源部關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）

《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號）

《自然資源部辦公廳關于印發(fā)〈產業(yè)用地政策實施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號）

《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國土資源部令第61號）

3.產業(yè)土地利用

《自然資源部辦公廳關于印發(fā)〈產業(yè)用地政策實施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號）

4.節(jié)約集約利用土地

《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國土資源部令第61號）

《產業(yè)用地政策實施工作指引（2019年版）》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號）

5.產業(yè)用地劃撥轉協(xié)議出讓

《自然資源部辦公廳關于印發(fā)〈產業(yè)用地政策實施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號）

劃撥自行開發(fā)

《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）

產業(yè)用地劃撥轉作價出資

《自然資源部辦公廳關于印發(fā)〈產業(yè)用地政策實施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號）

6.產業(yè)用地租賃、先租后讓、租讓結合

《自然資源部辦公廳關于印發(fā)〈產業(yè)用地政策實施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號）

7.轉讓

《國務院辦公廳關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（國辦發(fā)〔2019〕34號）

出租

《國務院辦公廳關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（國辦發(fā)〔2019〕34號）

自主、聯(lián)營、入股、轉讓

《國土資源部關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）

《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號）

8.公益獎勵

《國土資源部關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）

《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號）

9.土地價款分類計收

《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）

《財政部國土資源部中國人民銀行關于印發(fā)〈國有土地使用權出讓收支管理辦法〉的通知》（財綜〔2006〕68號）

《財政部關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》（財綜〔2009〕74號）

10.低效用地和產業(yè)用地建設用地過渡期

《國土資源部關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）

《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號）

《自然資源部辦公廳關于印發(fā)〈產業(yè)用地政策實施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號）

11.土地分割或合并

《國務院辦公廳關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（國辦發(fā)〔2019〕34號）

12.集體建設用地再開發(fā)

《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）

《國土資源部關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）

《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號）

文章來源：金融監(jiān)管研究院