“迫切需要加強海洋生態(tài)文明立法研究、加快海洋生態(tài)文明建設(shè)立法進程，為進一步提升海洋可持續(xù)發(fā)展能力，實現(xiàn)人海和諧的美麗海洋建設(shè)目標(biāo)提供‘良法’保障。”在今年全國兩會上，全國政協(xié)常委、社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅提出了建議。

目前，海洋生態(tài)文明建設(shè)的結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未得到根本緩解，根本原因在于我國海洋治理體系和治理能力現(xiàn)代化不足，海洋生態(tài)文明建設(shè)缺乏體系性、整體性制度安排，既缺乏海洋強國建設(shè)的基礎(chǔ)性法律，又難以將陸地自然生態(tài)保護和海洋自然生態(tài)保護統(tǒng)籌納入統(tǒng)一制度框架體系之中。

“現(xiàn)有法律制度在海洋生態(tài)要素的利用管控與保護改善、海洋生態(tài)區(qū)域保護等方面都存在不足。”呂忠梅認(rèn)為，為進一步提升海洋可持續(xù)發(fā)展能力，加強海洋生態(tài)文明建設(shè)立法研究，加快海洋生態(tài)文明建設(shè)立法進程刻不容緩。

將海洋生態(tài)保護納入環(huán)境法典“自然生態(tài)保護法編”

2021年，全國人大常委會已經(jīng)將開展環(huán)境領(lǐng)域立法法典編纂研究納入立法計劃，目前正在組織相關(guān)論證工作。呂忠梅認(rèn)為，編纂環(huán)境法典，可為海洋生態(tài)環(huán)境保護提供統(tǒng)一價值目標(biāo)與基本原則，提升生態(tài)環(huán)境保護陸海統(tǒng)籌能力和水平。

在環(huán)境法典編纂研究中，應(yīng)在“海洋既是‘水’的一種形態(tài)、也是與陸地相對應(yīng)的一種生態(tài)系統(tǒng)、更是地球生態(tài)系統(tǒng)不可或缺的有機組成部分”認(rèn)識基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究“十四五”規(guī)劃及“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃提出的目標(biāo)任務(wù)，將“推進陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度建設(shè)，加強海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系和監(jiān)管能力建設(shè)，建立健全權(quán)責(zé)明晰、多方共治、運行順暢、協(xié)調(diào)高效的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系”的要求轉(zhuǎn)化成為環(huán)境法典的制度設(shè)計。

“具體而言，一是在環(huán)境法典總則中確立統(tǒng)一的價值目標(biāo)和基本原則，為陸海統(tǒng)籌提供法律原則基礎(chǔ)。二是按照陸海統(tǒng)籌的系統(tǒng)性思維，將海洋生態(tài)保護納入環(huán)境法典‘自然生態(tài)保護法編’，用專門章節(jié)規(guī)定海洋生態(tài)要素管護的政府職責(zé)，建立專門的海域利用管控與保護改善、海島的利用管控與保護改善等制度;同時，在相應(yīng)章節(jié)中規(guī)定對濱海濕地、海岸帶和海洋自然保護地這3種海洋生態(tài)區(qū)域的保護制度。三是在污染控制編、綠色低碳發(fā)展編中規(guī)定海洋污染防治、海洋綠色低碳發(fā)展的相關(guān)制度。”呂忠梅就如何編纂環(huán)境法典中海洋生態(tài)環(huán)境保護方面的內(nèi)容提出一些建議。

系統(tǒng)梳理現(xiàn)行相關(guān)法律，盡快完善《海洋基本法》立法工作

編纂環(huán)境法典，需要有一部海洋生態(tài)環(huán)保的基本法。

《海洋環(huán)境保護法》在 2017 年修訂后，2018 年國家機構(gòu)改革之后的立法修改尚未完成，致使省級層面海洋生態(tài)環(huán)境制度化建設(shè)因上位法規(guī)范不足，也存在尚不完善之處。

目前，我國已將制定《海洋基本法》納入立法計劃。呂忠梅建議，抓緊完善相關(guān)的立法工作，加快推進海洋生態(tài)文明建設(shè)的法治體系建設(shè)。“《海洋基本法》將對海洋強國建設(shè)進行全面系統(tǒng)的規(guī)定，海洋生態(tài)環(huán)境保護必然是其中的一個重要部分，這也涉及與環(huán)境法典編纂關(guān)系的處理問題。”

目前，我國海洋生態(tài)保護的相關(guān)規(guī)定分散于《海洋環(huán)境保護法》《海域使用管理法》等法律、《自然保護區(qū)條例》《水生野生動物保護實施條例》等行政法規(guī)、《海洋特別保護區(qū)管理辦法》《海岸線保護與利用管理辦法》等部門規(guī)章以及大量的相關(guān)地方性法律法規(guī)中。

此外，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》《關(guān)于加強濱海濕地保護嚴(yán)格管控圍填海的通知》等政策性文件，也對海洋生態(tài)保護發(fā)揮著規(guī)范作用。

呂忠梅認(rèn)為，應(yīng)對《海洋基本法》的制定和環(huán)境法典編纂工作進行統(tǒng)籌考慮，對相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章政策進行系統(tǒng)性梳理，合理確定《海洋基本法》和環(huán)境法典的相關(guān)制度并建立銜接機制;系統(tǒng)考慮配套性法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，確保為海洋生態(tài)文明建設(shè)提供健全的制度保障。