文章導(dǎo)讀： 2015年1月20日，習(xí)近平總書記來到云南大理洱海邊的灣橋鎮(zhèn)古生村了解洱海生態(tài)保護(hù)情況，他同當(dāng)?shù)馗刹亢嫌昂笳f：“立此存照，過幾年再來，希望水更干凈清澈。”
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 張璐晶 | 云南、北京報(bào)道
“蒼山不墨千秋畫，洱海無弦萬古琴”，如何將洱海這一中國乃至世界的美景流傳于世、造福子孫？
2015年1月20日，習(xí)近平總書記來到云南大理洱海邊的灣橋鎮(zhèn)古生村了解洱海生態(tài)保護(hù)情況，他同當(dāng)?shù)馗刹亢嫌昂笳f：“立此存照，過幾年再來，希望水更干凈清澈。”
中國經(jīng)濟(jì)周刊第20期封面。習(xí)近平總書記表示，“我是第一次來大理，從小就知道蒼山洱海，很向往�？吹侥銈兊纳睿翌H為羨慕，舍不得離開。”
總書記對(duì)洱海提出的要求也是對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的要求，體現(xiàn)了在新時(shí)期踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的要求。
知易行難，真要想治理好洱海談何容易。
“洱海清，大理興”。要想治理好洱海的環(huán)境污染，第一步就是先把污染截住，然后才談得上治理。按照“依山就勢，有縫閉合，分片收集，集中處理”的原則，2015年10月11日，大理州“環(huán)湖截污（一期）PPP項(xiàng)目”正式落地開工，批復(fù)投資45億元，該項(xiàng)目是財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目。
如今，利用PPP模式建成的洱海水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)如何？總書記關(guān)心的洱海環(huán)境保護(hù)進(jìn)展如何？云南作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，政府如何利用PPP模式轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展？
2016年4月16日到18日，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者隨財(cái)政部PPP中心調(diào)研洱海水環(huán)境綜合治理工程，試圖從當(dāng)?shù)鼐用瘛⒌胤秸⑸鐣?huì)資本方、咨詢機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者等多個(gè)角度深入探討和調(diào)查了解PPP模式之于公共治理的創(chuàng)新改革與探索實(shí)踐。
洱海水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目背景：
洱海環(huán)境壓力巨大，本級(jí)政府財(cái)力有限
洱海是全國第七大淡水湖、白族人民的“母親湖”，同時(shí)還是大理主要的飲用水源地。
近年來，由于周邊人口增長，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，旅游業(yè)快速發(fā)展，洱海流域產(chǎn)生的生活污水、垃圾和農(nóng)業(yè)污染控制難度逐年加大。洱海曾經(jīng)于1996年與2003年爆發(fā)了兩次大規(guī)模的藍(lán)藻，導(dǎo)致水質(zhì)急劇惡化，透明度不足1米，嚴(yán)重影響了人民的生活。
如果從空中俯瞰洱海，11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、517個(gè)村莊星羅棋布地散落在洱海周邊，84萬人在洱海邊居住，每年2000萬以上的游客在洱海之濱穿梭如織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年每天平均有超過657噸生活垃圾從洱海周邊的各個(gè)城鎮(zhèn)、村莊產(chǎn)生，隨時(shí)可將洱海吞噬。
“野蠻生長”的客棧成洱海環(huán)境治理難題
在洱海周邊“野蠻生長”的客棧也成為環(huán)境治理的難題。大理市市長高志宏告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，洱海的環(huán)境治理工作任務(wù)非常艱巨，洱海周圍的客棧數(shù)量不斷增長，偷排現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。政府以“希望水更干凈清澈”為奮斗目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)處理，同時(shí)也做好附近居民的環(huán)境保護(hù)思想工作，共同保護(hù)洱海環(huán)境。
雙廊鎮(zhèn)開展整治以來，對(duì)490戶客棧、餐飲戶環(huán)保手續(xù)、設(shè)施建設(shè)情況進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，停業(yè)整治42戶，限期整改53戶，辦理排污許可證417戶，達(dá)到辦證條件488戶。封堵違法排污口53個(gè)，并建立排污口檔案。采取村民自治的方式，一事一議收取垃圾清運(yùn)費(fèi)，由原來的60余萬元增加到298.7萬余元。
高志宏市長介紹，2015年5月，雙廊鎮(zhèn)有兩個(gè)湖邊客棧偷偷將污水直接排入洱海。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門和公安機(jī)關(guān)迅速介入調(diào)查，兩家客棧的經(jīng)營者不僅受到停業(yè)整頓、罰款10萬到15萬元的處罰，還被公安機(jī)關(guān)行政拘留10日，而這在大理還是第一次。
截至目前，大理市共查處各類環(huán)境違法行為141起，封堵排污口648個(gè)，建立了動(dòng)態(tài)巡查管理機(jī)制。查處土地違法案件856起，依法拆除違章建筑860戶，共計(jì)12.7萬平米，洱海流域農(nóng)村無序建房和村莊無序蔓延現(xiàn)象得到遏制。
在雙廊鎮(zhèn)經(jīng)營客棧的王文棋告訴記者，起初他并不能理解政府對(duì)排污費(fèi)和垃圾清運(yùn)費(fèi)的收取，還“帶頭反抗了一陣”，不過2003年的那次藍(lán)藻爆發(fā)還是讓他頗為震驚，如今他已經(jīng)是當(dāng)?shù)刈园l(fā)組織的餐飲協(xié)會(huì)、客棧協(xié)會(huì)的一員，帶頭宣傳保護(hù)洱海。
本級(jí)政府財(cái)力難以支持環(huán)湖截污工程
在有效的洱海環(huán)境保護(hù)工程到位之前，依法拘留排污者、加強(qiáng)管理是政府采取的手段之一，但僅僅依靠懲處非法排污者還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到治理好洱海的目的。
中國工程院院士、北京工業(yè)大學(xué)教授彭永臻告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，洱海正在承受的環(huán)境壓力已超過其生態(tài)環(huán)境功能定位下環(huán)境承載力數(shù)倍，其上游及湖域周邊農(nóng)田徑流與無組織畜禽養(yǎng)殖糞便造成的農(nóng)業(yè)面源污染，占入洱海污染負(fù)荷的60%以上。另一方面，大理近年每年接待旅游人數(shù)超過2000萬人次，更增大了生態(tài)環(huán)境壓力，洱海已處于向富營養(yǎng)化初期轉(zhuǎn)化的可逆的敏感時(shí)期。
“因此，洱海的保護(hù)與治理是在今后較長一段時(shí)間，政府和社會(huì)各界將共同面對(duì)并解決的一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)而又艱巨的任務(wù)。”彭永臻說。
上海交通大學(xué)教授、上海交通大學(xué)河湖環(huán)境技術(shù)開發(fā)中心主任孔海南關(guān)注洱海的生態(tài)環(huán)境保護(hù)已超過20年�？缀Ｄ细嬖V《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，長期以來人類對(duì)洱海資源的過度利用打破了洱海的自然生態(tài)平衡。洱海面對(duì)的不僅僅是環(huán)境污染問題，而是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題。
孔海南表示，“洱海的水環(huán)境治理要把自然環(huán)境和社會(huì)的‘友好’體現(xiàn)在每一步的設(shè)計(jì)上，從水源地到入湖河流，從湖濱到湖內(nèi)，所采用的環(huán)境治理技術(shù)都要采用生態(tài)可持續(xù)的治理方式。”
治標(biāo)更要治本，“洱海清，大理興”，要治理好洱海的環(huán)境污染，第一步就是先把污染截住，才談得上治理。大理州政府在經(jīng)過多方測算后預(yù)估，環(huán)湖截污PPP工程的總投資要達(dá)到34.68億元，包含6座污水處理廠及300多公里的截污干管（渠）等工程，完工后將徹底斬?cái)嗔飨蚨５纳a(chǎn)生活污水。
雖然近年來大理州、市及洱源縣財(cái)政每年都安排一定的洱海流域保護(hù)專項(xiàng)資金，但這些資金在這個(gè)“大手術(shù)”面前無疑是杯水車薪。2013年大理市一般公共預(yù)算收入為25.6億元，2014年為27.5億元，在地方財(cái)力有限并且政府舉債受限的情況下，洱海環(huán)湖截污對(duì)大理人民來說似乎成了一個(gè)望而止步的夢想。
此時(shí)，PPP模式的引入，無疑對(duì)化解治污資金困境帶來了希望。
洱海水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目投資：
引入社會(huì)資本方后，投資總額超“十二五”洱海保護(hù)治理項(xiàng)目總投入
按照“依山就勢，有縫閉合，分片收集，集中處理”的原則，2015年10月11日，大理州“環(huán)湖截污（一期）PPP項(xiàng)目”，正式落地開工，批復(fù)投資45億元，該項(xiàng)目也是財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目。
“大理市環(huán)湖截污（一期）PPP項(xiàng)目的投資總額已超過了‘十二五’洱海保護(hù)治理項(xiàng)目的總投入。”大理州委書記楊寧向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，“通過采用PPP模式推進(jìn)洱海保護(hù)，有效發(fā)揮了財(cái)政資金撬動(dòng)作用，吸引更多社會(huì)資本投入洱海保護(hù)治理，讓項(xiàng)目盡快推進(jìn)，盡早見效，有力地推進(jìn)了洱海保護(hù)治理。”
在項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，政府方出資代表大理洱海保護(hù)投資建設(shè)有限責(zé)任公司出資1.047億元，占股10%，社會(huì)資本出資9.432億元，占股90%；資本金占項(xiàng)目總投資額度的30%。
上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司（下稱“濟(jì)邦咨詢”）承擔(dān)了洱海項(xiàng)目的咨詢工作。濟(jì)邦咨詢董事長張燎告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，洱海項(xiàng)目體現(xiàn)了PPP的初衷，即由優(yōu)秀的社會(huì)投資人代替政府為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的環(huán)境治理服務(wù)。項(xiàng)目成功的關(guān)鍵之一就是前期多輪的市場測試，充分利用了社會(huì)和市場的智慧。
在項(xiàng)目市場測試中，有20余家社會(huì)資本方表達(dá)了合作意向，最終中標(biāo)的社會(huì)資本方是中國水環(huán)境集團(tuán)。
中國水環(huán)境集團(tuán)是中信產(chǎn)業(yè)基金旗下的水環(huán)境專業(yè)治理公司，在水環(huán)境綜合治理、供水服務(wù)、污水處理、污泥處理、中水回用等領(lǐng)域具有先進(jìn)的、國際化的管理經(jīng)驗(yàn)。中國水環(huán)境集團(tuán)董事長侯鋒告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，隨著大理經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，洱海生態(tài)環(huán)境正承受著較大的環(huán)境壓力。
侯鋒介紹，在世界著名的優(yōu)質(zhì)湖泊中，美國五大湖之一的蘇必利爾湖，其環(huán)境承載力現(xiàn)狀為每一億立方米庫容承載0.6萬人，俄羅斯貝加爾湖為每一億立方米庫容承載0.05萬人，而洱海目前每一億立方米庫容承載著1.4萬人，負(fù)荷已超Ⅱ類水承載力的兩倍以上。再加上，近年來，大理旅游人數(shù)與旅游業(yè)總收入實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)倍增”，2015年接待旅游人數(shù)超過2000萬人次，更增大了生態(tài)環(huán)境壓力，洱海已處于向富營養(yǎng)化初期轉(zhuǎn)化的可逆的敏感時(shí)期。
“因此，洱海的保護(hù)與治理是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)、長期的事業(yè)，而PPP模式因其能打破條塊分割、發(fā)揮系統(tǒng)統(tǒng)籌優(yōu)勢的內(nèi)在屬性，能更好地適應(yīng)洱海治理系統(tǒng)性與長期性的需要。”侯鋒董事長說。
與此同時(shí)，一位在水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域有著多年經(jīng)驗(yàn)的專家向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者介紹，現(xiàn)在發(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)保部、水利部、住建部、農(nóng)業(yè)部等多個(gè)部委，每年均有各自可支配的水環(huán)境治理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，“前補(bǔ)助”形式補(bǔ)助各項(xiàng)目的建設(shè)，但均是通過各渠道自下而上單獨(dú)申報(bào)。
“各省市區(qū)域平均著力，形成‘撒芝麻’式的補(bǔ)助，各項(xiàng)目能分配到的項(xiàng)目較少，而部分區(qū)域?yàn)樯陥?bào)該經(jīng)費(fèi)也存在不少虛假立項(xiàng)的現(xiàn)象。”上述專家稱，“若能在國家層面對(duì)各口的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，同時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)橐皂?xiàng)目效果進(jìn)行補(bǔ)助的‘后補(bǔ)助’方式，作為PPP可行性缺口補(bǔ)助的重要組成內(nèi)容，重點(diǎn)的對(duì)有代表性、見效快的水環(huán)境治理PPP示范項(xiàng)目進(jìn)行支持，必定能充分發(fā)揮專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支持作用，減輕地方政府財(cái)政支付壓力，同時(shí)為社會(huì)資本增信。”
洱海水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目實(shí)施：
社會(huì)資本方幫政府節(jié)省約6億元，
縮短工期6個(gè)月
社會(huì)資本方如何幫政府“省錢、省時(shí)”？
引進(jìn)社會(huì)資本之后，洱海的水環(huán)境治理工作得到了怎樣的改善？“省錢、省時(shí)”應(yīng)該是大理州政府最直觀的感受。
大理州政府提供給《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者的資料顯示，大理洱海環(huán)湖截污（一期）PPP項(xiàng)目，批復(fù)投資45億元，批復(fù)近期（2016年—2020年）計(jì)劃投資34.9億元。經(jīng)過中國水環(huán)境集團(tuán)40余人技術(shù)團(tuán)隊(duì)歷經(jīng)半年的現(xiàn)場踏勘調(diào)研，采集2000多組數(shù)據(jù)，與國際、國內(nèi)專家、團(tuán)隊(duì)論證后，比項(xiàng)目招標(biāo)金額節(jié)省了約6億元，最終的PPP協(xié)議簽約控制價(jià)為29.8億元，節(jié)省投資17%。
“最后的項(xiàng)目采購，我們采用了競爭性磋商方式，通過創(chuàng)新的磋商機(jī)制，社會(huì)資本優(yōu)化了可研方案，發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)優(yōu)勢，節(jié)省項(xiàng)目投資。最終的采購結(jié)果比原可研的總投資節(jié)省了約6億元，充分體現(xiàn)出PPP機(jī)制的效用。”張燎董事長介紹說。
在傳統(tǒng)的工程類項(xiàng)目中，工程款超標(biāo)幾乎是“板上釘釘”的事，項(xiàng)目最初預(yù)算“包不住”項(xiàng)目實(shí)際支出的狀況幾乎是家常便飯。中國水環(huán)境集團(tuán)作為社會(huì)資本方有什么動(dòng)力為政府省下了約6億元？
中國水環(huán)境集團(tuán)董事長侯鋒告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，如果沒有采取PPP模式，用傳統(tǒng)的模式做工程，工程的設(shè)計(jì)費(fèi)按照工程實(shí)際造價(jià)的2%~3%收費(fèi)，因此設(shè)計(jì)方并沒有什么動(dòng)力去采用更先進(jìn)的技術(shù)來節(jié)約成本，因?yàn)楣?jié)約成本的結(jié)果反而是設(shè)計(jì)方少收了錢。
另外，侯鋒表示因?yàn)镻PP模式強(qiáng)調(diào)的是政府和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合作共贏，投資越大，政府的壓力越大，對(duì)于像大理這樣的貧困地區(qū)，政府未來面臨的風(fēng)險(xiǎn)也就越大，從這方面來講，企業(yè)有動(dòng)力，也有責(zé)任幫助政府節(jié)省資本，減少風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)雙方的長期合作。侯鋒說：“在洱海治理的關(guān)鍵時(shí)期，我們帶著資金、技術(shù)、管理和服務(wù)來到大理，無論是前期項(xiàng)目談判階段，還是中標(biāo)后實(shí)施建設(shè)的過程中，我們都真切地感受到云南省、大理市各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和廣大人民群眾對(duì)洱海治理的決心和期盼。”
大理洱海環(huán)湖截污（一期）PPP項(xiàng)目的6個(gè)污水處理廠部分的合作期限為30年，含3年建設(shè)期；污水收集干渠、管網(wǎng)、泵站的合作期限為18年，含3年建設(shè)期。
“省時(shí)”一方面是因?yàn)槎Ｋh(huán)境治理的迫切需求，另一方面中國水環(huán)境集團(tuán)也主動(dòng)提出將建設(shè)期縮短6個(gè)月，提前完工。對(duì)此侯鋒表示，洱海沿線300多公里的截污工程難度很大，但中國水環(huán)境集團(tuán)愿意集中一切力量在保證安全與質(zhì)量的前提下，力保工程提前完工，這樣做的動(dòng)力不僅源于對(duì)洱海環(huán)境治理的責(zé)任感，也來自于作為社會(huì)資本方，項(xiàng)目越早完工投入使用，也可以越早得到項(xiàng)目收益。
政府未來不會(huì)“沒有錢還”，將繼續(xù)利用PPP模式進(jìn)行系統(tǒng)的洱海治理
該項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制為政府付費(fèi)模式。經(jīng)測算，該項(xiàng)目政府每年需要付費(fèi)3.81億元至3.88億元，扣除大理市政府收取的洱海資源保護(hù)費(fèi)（約2.19億元/年）、污水處理費(fèi)（約2650萬元/年）、上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助（8000萬元/年），大理市財(cái)政預(yù)算每年需安排6250萬元，占大理市2014年一般公共預(yù)算支出的1.49%，屬于可承受范圍之內(nèi)。
對(duì)于地方政府財(cái)政可承受力的評(píng)估也是財(cái)政部在推動(dòng)PPP改革中一項(xiàng)硬要求，防止不顧能力的“大干快上”，目的是為了有效防止地方政府不規(guī)范使用PPP模式，過度負(fù)債。
財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）中要求，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。”大理的水環(huán)境治理項(xiàng)目屬于地方政府財(cái)力可承受的范圍之內(nèi)。簡單地說，就是政府未來不會(huì)“沒有錢還”，這在很大程度上也做到了讓社會(huì)資本放心。
大理州委書記楊寧告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，為了系統(tǒng)全面保護(hù)洱海，大理州的“十三五”規(guī)劃，設(shè)計(jì)了125個(gè)項(xiàng)目、247億的規(guī)劃投資，涉及山水、林田、湖泊、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、環(huán)境治理的綜合性規(guī)劃，覆蓋洱海流域2565平方公里的面積，解決所有的突出問題。
但洱海的治理問題之所以是難題就在于要最終從根本上實(shí)現(xiàn)洱海全流域的凈化還有許多進(jìn)一步的工程要做。
為此，大理州政府組織多方力量繼續(xù)利用PPP模式進(jìn)行系統(tǒng)的洱海治理。這樣算來，加上大理洱海環(huán)湖截污一期PPP項(xiàng)目的29.8億元，在洱海環(huán)境綜合治理上利用PPP模式已經(jīng)投入和即將投入的總額將達(dá)到105.68億元。
據(jù)悉，大理州的上述項(xiàng)目也正在按照財(cái)政部的規(guī)范和要求積極籌備，準(zhǔn)備申請(qǐng)即將開始的財(cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目，政府只有規(guī)范透明運(yùn)作才能吸引社會(huì)資本長期投資。
這些項(xiàng)目都旨在從系統(tǒng)上全流域治理洱海水環(huán)境。以洱源縣的項(xiàng)目舉例，民間也流傳著“洱源凈、洱海清、大理興”的說法，原因是洱源縣是洱海最主要的水源地，除了治理好洱海以外，洱海源頭——洱源縣的水環(huán)境治理一樣不容忽視。
上海交通大學(xué)教授、上海交通大學(xué)河湖環(huán)境技術(shù)開發(fā)中心主任孔海南告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，在洱海最主要的水源地洱源縣，曾經(jīng)從90年代以來，縣南部農(nóng)戶大面積改種大蒜等經(jīng)濟(jì)作物，帶來了污染源的迅速增加，而流域近14萬頭散養(yǎng)奶牛也帶來了相當(dāng)于300萬人口的污染。為了從源頭上有效控制洱海水污染，洱源縣城鎮(zhèn)及污水處理PPP項(xiàng)目也顯得非常必要。
云南省財(cái)政廳副廳長唐新民告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，云南省省長陳豪曾表示政府要舍得拿出最好的項(xiàng)目來做PPP，吸引社會(huì)資本。大理州政府在保護(hù)洱海，推動(dòng)PPP項(xiàng)目過程中要進(jìn)一步圍繞省委省政府確定的重大發(fā)展規(guī)劃，做好項(xiàng)目規(guī)劃和設(shè)計(jì)，確保落地和管理的規(guī)范。另外，云南省也設(shè)立了專門的PPP融資支持基金，用來支持PPP項(xiàng)目落地。
在可預(yù)見的未來，如果大理州能推動(dòng)105億元的PPP工程順利落地，將給中國乃至世界的水環(huán)境綜合治理做出很好的示范樣本。
