“十三五”期間，我國將建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制。”近日，環(huán)保部部長陳吉寧公開表述，環(huán)保部正在開展排污許可制度改革的頂層設計，研究出臺污染物排放許可制度的實施方案，初步考慮用五年或更長一點的時間，將排污許可制度建設成為固定點源環(huán)境管理的核心制度，而這也是中央為數(shù)不多明確這項制度具體進展的表態(tài)。

　　

　　這也意味著，一直舉步維艱的排放許可證制度有望在“十三五”時期迎來突破性進展。

　　

　　早在2014年，新《環(huán)保法》增加了“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度”的內容，而后公布了《排污許可證管理暫行辦法》的征求意見稿。2015年12月，陳吉寧就曾表示，要將排污許可建設成為固定點源環(huán)境管理的核心制度，進一步整合銜接現(xiàn)行各項環(huán)境管理制度，時至近日，環(huán)保部又再次提出企業(yè)排放許可制。

　　

　　多重因素阻礙制度推行

　　

　　事實上，排放許可制度在我國起步并不算晚。早在1987年，原國家環(huán)保局就在上海、杭州等18個城市進行了排污許可證制度試點，1989年的第三次全國環(huán)保會議上，排污許可證制度作為環(huán)境管理的一項新制度被提了出來。從1996年開始，國家正式把污染物排放總量控制政策列入“九五”期間的環(huán)保考核目標。2003年原國家環(huán)保總局啟動了《排污許可證管理條例》立法工作，2009年推出征求意見稿之后，此項工作卻沒有了音訊。

　　

　　據(jù)資料顯示，截至2015年底，我國環(huán)保部門已累計向20多萬家企業(yè)頒發(fā)了排污許可證。雖然頒發(fā)了排污許可證，但是一直屬于“紙上談兵”階段，并未真正地貫徹下去。

　　

　　中國政法大學環(huán)境資源法研究所教授孫佑海在接受媒體采訪時指出，排污許可制度頂層設計不盡合理，主要原因在于法律支撐不足、定位不清晰及證后監(jiān)管問題。孫佑海尖銳地指出，影響排污許可制度不能正式頒布的最大因素是地方政府發(fā)展GDP的迫切需要，不得不讓排污許可制度的出臺一再延遲。

　　

　　業(yè)界資深人士鄧立昌對此介紹說，排污許可證的“拖延”，與我國環(huán)境保護事業(yè)屬于公共事業(yè)范疇或有些許關系，這需要花費大量的地方財政去支持和完善，對各級地方政府將產生一定的經(jīng)濟壓力。并且，這一制度“在實踐中并未得到嚴格執(zhí)行，確保有關法律的全面實施是真正落實排污許可的關鍵所在。”鄧立昌進而說道。

　　

　　助力環(huán)境治理精細化

　　

　　而在眾多業(yè)內人士看來，面對我國嚴峻的環(huán)境形勢和對固定點源實施更科學化、精細化環(huán)境管理的迫切需求，必須在現(xiàn)有排污許可證基礎上實行改革創(chuàng)新，將此項制度建設成為我國新形勢下固定點源環(huán)境管理的核心制度，鑄牢精細化環(huán)境管理的基礎。

　　

　　一方面，排污許可證的科學許可關鍵要實現(xiàn)在準確判定排污單位的產污量和末端治理設施去除效率的基礎上，對排污單位進行源頭、過程和末端的全過程許可。要實現(xiàn)這一目的，就必須對排污單位生產、服務過程中的原材料、能源、水資源、工藝、裝備技術水平以及末端治理設施等進行全面的評估。

　　

　　但是，目前我國排污許可證只強調對末端治理的評估和許可，忽略了對源頭和過程進行評估和許可，造成產污水平不明，排污單位提供的排污水平數(shù)據(jù)的真實性難于核定，影響排污量的科學核定和許可。更重要的是，我國企業(yè)數(shù)量眾多、類型復雜，同行業(yè)內企業(yè)的能耗、水耗、工藝及裝備技術水平參差不齊，要想實現(xiàn)覆蓋所有固定污染源的科學排污許可，需要專業(yè)的平臺和專家隊伍對排污單位的實際情況進行評估。

　　

　　另一方面，我國工業(yè)企業(yè)的誠信度決定了排污許可證要實現(xiàn)對污染源的精細化管理，關鍵在于排污單位是否遵守許可要求。另外，我國污染源數(shù)量龐大，環(huán)保部門的監(jiān)管設備、人員遠遠不夠，除少量可實現(xiàn)在線監(jiān)測的企業(yè)外，對多數(shù)企業(yè)的監(jiān)管是依靠頻次不高的監(jiān)督性監(jiān)測，監(jiān)管能力遠遠不能滿足需求。

　　

　　加快國家層面立法

　　

　　不難發(fā)現(xiàn)，加快國家層面排污許可證立法工作，同時制定統(tǒng)一的排污權核定辦法和超總量排污處罰細則，既為排污權有償使用和交易奠定基礎，也為新《環(huán)保法》實施后超總量執(zhí)法提供法定的依據(jù)。

　　

　　十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。”特別是2014年修訂《中華人民共和國環(huán)境保護法》第四十五條明確規(guī)定“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經(jīng)營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物”。標志著我國排污許可證制度的發(fā)展進入新的階段。

　　

　　作為加強環(huán)境管理而采用的直接管制的一種制度，排污許可證制度是強化對排污者監(jiān)督管理的有效管理形式，可以成為排污者守法和環(huán)保行政執(zhí)法的依據(jù)。建立是一個持續(xù)的許可及其監(jiān)督過程，把影響環(huán)境的各種開發(fā)、建設、經(jīng)營等活動的排污行為納入統(tǒng)一管理的軌道，并將其嚴格控制在法律規(guī)定的范圍內。

　　

　　此外，實行排污權有償使用和交易試點工作，首先要明確排污企業(yè)所擁有的污染物允許排放量，這些排放量就是能夠有償使用和交易的排污權。排污許可證中所明確的企業(yè)排污總量及其許可排放的法律地位決定了只有它能夠成為企業(yè)排污權有償使用和交易的認定基礎,排污權有償使用和交易的排污單位，應當依法領取排污許可證，并在排污許可證中載明實行排污權有償使用和交易（或總量置換）的主要污染物排放總量控制指標。