| 發(fā)改委PPP項(xiàng)目案例二：合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目 |
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一、項(xiàng)目概況
合肥市王小郢污水處理廠是安徽省第一座大型城市污水處理 廠，也是當(dāng)時(shí)全國(guó)規(guī)模最大的氧化溝工藝污水處理廠。項(xiàng)目分兩期建設(shè)，日處理能力合計(jì) 30 萬(wàn)噸，建設(shè)總投資約 3.2 億元。污水廠建成后曾獲得市政魯班獎(jiǎng)，是建設(shè)部指定的污水處理培訓(xùn)基地和亞行在中國(guó)投資的“示范項(xiàng)目”，為巢湖污染綜合治理發(fā)揮了重要作用。 2001 年，安徽當(dāng)?shù)啬抄h(huán)保公司曾上書(shū)省政府和市政府，要求政府出于扶持本地企業(yè)發(fā)展的目的，將王小郢污水處理廠以高于評(píng)估 價(jià)的一定價(jià)位直接出售給它，同時(shí)還許諾將在未來(lái)幾年投資興建更多的污水處理廠。2001 年 6 月，該公司曾與政府簽訂了王小郢經(jīng)營(yíng)權(quán)收購(gòu)合同，當(dāng)時(shí)的條件是轉(zhuǎn)讓價(jià)款 3.5 億，污水處理費(fèi)單價(jià)約 1 元/噸，后來(lái)由于融資及其它方面的問(wèn)題，該環(huán)保公司收購(gòu)?fù)跣≯鬯幚韽S經(jīng)營(yíng)權(quán)未果。 2002 年 9 月，國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局等多部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見(jiàn)》；12 月，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，允許外資和民資進(jìn)入市政公用領(lǐng)域。合肥市政府抓住這一機(jī)遇，作出了“市政公用事業(yè)必須走市場(chǎng)化之路、與國(guó)際接軌”的重大決策，決定把王小郢TOT 項(xiàng)目作為市場(chǎng)化的試點(diǎn)。 二、運(yùn)作模式 （一）項(xiàng)目結(jié)構(gòu) 經(jīng)公開(kāi)招標(biāo)確定的中標(biāo)人依法成立項(xiàng)目公司。市建委與項(xiàng)目公司簽署《特許權(quán)協(xié)議》，代表市政府授予項(xiàng)目公司污水處理廠的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，特許期限 23 年；合肥城建投公司與項(xiàng)目公司簽署《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，落實(shí)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓款的支付和資產(chǎn)移交事宜；市污水處理管理處與項(xiàng)目公司簽署《污水處理服務(wù)協(xié)議》，結(jié)算水費(fèi)并進(jìn)行監(jiān)管。 項(xiàng)目結(jié)構(gòu)如下圖所示：  （二）交易過(guò)程 1、運(yùn)作組織 2003 年，合肥市成立了由常務(wù)副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)、各相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組，并組建了由市國(guó)資委、建委、城建投資公司及相關(guān)專家組成的王小郢 TOT 項(xiàng)目辦公室，負(fù)責(zé)具體工作。合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心作為項(xiàng)目的招標(biāo)代理。 2、運(yùn)作方式 項(xiàng)目采用 TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）模式，通過(guò)國(guó)際公開(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)讓王小郢污水廠資產(chǎn)權(quán)益。特許經(jīng)營(yíng)期（23 年）內(nèi)，項(xiàng)目公司提供達(dá)標(biāo)的污水處理服務(wù)，向政府收取污水處理費(fèi)。特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，項(xiàng)目公司將該污水廠內(nèi)設(shè)施完好、無(wú)償移交給合肥市政府指定單位。 招標(biāo)文件中確定特許經(jīng)營(yíng)期的污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)為 0.75 元/ 噸，投資人投標(biāo)時(shí)報(bào)出其擬支付的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格。評(píng)標(biāo)時(shí)采用綜合評(píng)標(biāo)法，其中資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格為重要考慮因素。 3、運(yùn)作過(guò)程 2003 年 9 月，合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心網(wǎng)站和中國(guó)產(chǎn)權(quán)交易所網(wǎng)站、 中國(guó)水網(wǎng)網(wǎng)站、《中國(guó)建設(shè)報(bào)》、《人民日?qǐng)?bào)》（海外版）等媒體同時(shí)發(fā)布了王小郢 TOT 項(xiàng)目的招標(biāo)公告。 同月，合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心發(fā)布《資格預(yù)審公告》，共 7 家單位提交了資格預(yù)審申請(qǐng)文件，經(jīng)專家評(píng)審，確定 6 家通過(guò)并向其發(fā)售招標(biāo)文件。隨后，轉(zhuǎn)讓辦公室組織召開(kāi)了標(biāo)前會(huì)議，并以補(bǔ)充通知的形式對(duì)投標(biāo)人的問(wèn)題進(jìn)行了多次解答。 2004 年 2 月，王小郢項(xiàng)目在合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心開(kāi)標(biāo)，共有4 家單位提交了投標(biāo)文件。開(kāi)標(biāo)結(jié)果，對(duì)轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)權(quán)益報(bào)價(jià)最高的是 德國(guó)柏林水務(wù)—東華工程聯(lián)合體，出價(jià) 4.8 億元人民幣，其次是天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份有限公司出價(jià) 4.5 億元人民幣，中環(huán)保—上實(shí)基建聯(lián)合體出價(jià) 4.3 億元人民幣名列第三。所有投標(biāo)單位的投標(biāo)報(bào)價(jià)公布后，合肥市常務(wù)副市長(zhǎng)王林建在開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)宣布王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓底價(jià)為 2.68 億元。 開(kāi)標(biāo)后，招標(biāo)人聘請(qǐng)技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律等相關(guān)方面資深專家組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)，對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審，合肥市紀(jì)檢委全程監(jiān)督。最終，評(píng)標(biāo)委員會(huì)經(jīng)評(píng)審后，向招標(biāo)方推薦柏林水務(wù)聯(lián)合體為排名第 一的中標(biāo)候選人。 3 月至 5 月，政府與柏林水務(wù)聯(lián)合體澄清談判并達(dá)成一致，向其發(fā)送中標(biāo)通知書(shū)。 7 月，政府與投資人草簽項(xiàng)目協(xié)議。 7 月至 11 月，雙方代表成立移交委員會(huì)，進(jìn)行性能測(cè)試和資產(chǎn)移交；政府與項(xiàng)目公司正式簽署項(xiàng)目協(xié)議。 12 月，王小郢污水廠順利實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)營(yíng)。 截止 2014 年底，項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)王小郢污水處理廠已超過(guò)十年。 在此期間項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)順利平穩(wěn)，污水廠的技術(shù)實(shí)力和財(cái)務(wù)實(shí)力不斷增強(qiáng)，政府與項(xiàng)目公司簽署的各項(xiàng)協(xié)議執(zhí)行良好，政府與投資人合作愉快，本 PPP 項(xiàng)目經(jīng)受住了考驗(yàn)。 （三）關(guān)鍵問(wèn)題 1、污水廠所在土地的提供方式本項(xiàng)目中原規(guī)定采用土地租賃的方式向投資人提供王小郢污水處理廠的土地。但由于項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期為23 年，超過(guò)了我國(guó)法律對(duì)租賃期限最長(zhǎng) 20 年的規(guī)定；同時(shí)，根據(jù)我國(guó)土地相關(guān)法律法規(guī)，地上附著物、構(gòu)筑物實(shí)行“房隨地走”的原則，租賃土地上的房屋和構(gòu)筑物難以確權(quán)。最終經(jīng)談判，中標(biāo)人同意在不調(diào)增水價(jià)的前提下，自行繳納土地出讓金，由政府向其有償出讓污水廠地塊。 2、職工安置 已建成項(xiàng)目的職工安置是一個(gè)敏感而重要的問(wèn)題，如果解決得不好，將影響項(xiàng)目招商進(jìn)展或給項(xiàng)目執(zhí)行留下隱患。本項(xiàng)目在招標(biāo)實(shí)施前期就對(duì)職工安置做出了穩(wěn)妥的安排。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓前，就資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的事項(xiàng)征求了職工代表大會(huì)的意見(jiàn)，職工安置方案經(jīng)職代會(huì)通過(guò)。同時(shí)，在招標(biāo)文件中對(duì)投資人提出明確要求，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后必須對(duì)有編制的職工全員接收并簽訂一定年限的勞動(dòng)合同，保障了職工的切身利益。 3、利率風(fēng)險(xiǎn) 投資人在談判中提出要把利率變化的情況歸入不可抗力的范圍內(nèi)，降低項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)。但考慮到項(xiàng)目采用市場(chǎng)化方式運(yùn)作，應(yīng)尊重市場(chǎng)化的規(guī)律，談判小組沒(méi)有接受投資人的這一要求，利率變化的風(fēng)險(xiǎn)仍由項(xiàng)目公司自行承擔(dān)。 三、借鑒價(jià)值 （一）規(guī)范運(yùn)作和充分競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值最大化 王小郢項(xiàng)目整個(gè)運(yùn)作過(guò)程規(guī)范有序，對(duì)潛在投資人產(chǎn)生了很大的吸引力，實(shí)現(xiàn)了充分的競(jìng)爭(zhēng)。開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)所有投標(biāo)人的報(bào)價(jià)均遠(yuǎn)超底價(jià)，最高報(bào)價(jià)接近底價(jià)的 1.8 倍。這個(gè)項(xiàng)目是當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)公開(kāi)招標(biāo)的標(biāo)的額最大的污水廠 TOT 項(xiàng)目，開(kāi)創(chuàng)了污水處理 TOT 運(yùn)作模式的 先河，招標(biāo)結(jié)果在中國(guó)水務(wù)行業(yè)內(nèi)引起轟動(dòng)。與2001 年準(zhǔn)備轉(zhuǎn)讓 給當(dāng)?shù)毓镜臈l件相比，無(wú)論是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)款還是污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)，招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于當(dāng)時(shí)的項(xiàng)目條件。同時(shí)，從引入投資人的實(shí)力和水平來(lái)看，柏林水務(wù)集團(tuán)是世界七大水務(wù)集團(tuán)之一，擁有 130 多年運(yùn)營(yíng)管理城市給排水系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)招標(biāo)，合肥市既引進(jìn)了外資，又引入了先進(jìn)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了國(guó)有 資產(chǎn)的最大增值，為合肥市城市建設(shè)籌措了資金。 （二）充分的前期工作保障項(xiàng)目有序推進(jìn) 合肥市政府對(duì)王小郢項(xiàng)目非常重視，成立了專門(mén)的決策和工作機(jī)構(gòu)，并聘請(qǐng)了高水平的顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)。整個(gè)團(tuán)隊(duì)在研究和確定項(xiàng)目條件，落實(shí)前期各項(xiàng)工作等方面投入了很多精力，做了大量扎實(shí)的工作，避免出現(xiàn)拍腦袋決策的情況。從項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果看，前期工作準(zhǔn)備得越充分，考慮得越周全，后面的項(xiàng)目推進(jìn)效率就越高，項(xiàng)目實(shí) 施結(jié)果就越好。 （三）合理的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)與合同條款確保后期順利執(zhí)行 王小郢項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)對(duì)接了國(guó)際國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的要求，符合水務(wù)行業(yè)的一般規(guī)律，得到廣大投資人的普遍認(rèn)可。項(xiàng)目合同中規(guī)定的商務(wù)條件、對(duì)權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分配的約定比較公平合理，協(xié)議條款在執(zhí)行過(guò)程中得到了很好的貫徹，為項(xiàng)目順利執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。 （四）踐行契約精神對(duì) PPP 項(xiàng)目的執(zhí)行至關(guān)重要 王小郢項(xiàng)目迄今已運(yùn)作十年，在此期間，政府每月及時(shí)足額與項(xiàng)目公司結(jié)算水費(fèi)，嚴(yán)格按照法規(guī)和協(xié)議要求進(jìn)行監(jiān)管，并按照協(xié)議規(guī)定的調(diào)價(jià)公式對(duì)水價(jià)進(jìn)行了四次調(diào)整（十年累計(jì)上漲不超過(guò)0.25 元/噸）。此外，雙方還參照協(xié)議精神完成了提標(biāo)改造等一系列工程。合肥政府和項(xiàng)目公司對(duì)契約精神的踐行保障了項(xiàng)目的長(zhǎng)期執(zhí) 行。 |
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