黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），11月15日，《決定》全文公布，共包括16項60條。
本次三中全會最大的亮點在于超越以往以經(jīng)濟改革為主題，進行經(jīng)濟、政治、文化、社會以及生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域的“五位一體”體制改革。
生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總布局中的重要一環(huán)，成為重要的改革議題之一。“全面改革”、“發(fā)展”、“生態(tài)文明”等關(guān)鍵詞在《決定》中多次提及，“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”作為一項重要內(nèi)容被提出。
《決定》提出，緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。
有評論指出，過去強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，追求效率，獲得了巨大的經(jīng)濟效益，但同時也使生態(tài)效益受到損害，留下了諸多矛盾和隱患。此次推進全面改革形成制度互補優(yōu)勢，可消除單一體制改革遺留的弊端。
亮點1：明確提出加快生態(tài)文明體制改革
《決定》提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴(yán)格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。
《決定》站在中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總布局的戰(zhàn)略高度，把加快生態(tài)文明制度建設(shè)作為當(dāng)前亟待解決的重大問題和全面深化改革的主要任務(wù)。
應(yīng)該說，這是當(dāng)前推進生態(tài)文明建設(shè)的迫切需要，是促進我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，是解決損害群眾健康突出環(huán)境問題的有力舉措。
我們漸漸認(rèn)識到，一些重點、難點問題遲遲得不到解決，除了問題本身的復(fù)雜性之外，體制機制層面的羈絆越來越明顯地體現(xiàn)出來。從根本上破除這些難題，必須從制度上下功夫、做文章。《決定》明確提出加強生態(tài)文明制度建設(shè)，找準(zhǔn)了推動問題解決的切入點，指明了破解難題的發(fā)力方向。
有專家表示，首先，把生態(tài)文明制度建設(shè)作為全面深化改革一部分來看待，用制度保護生態(tài)環(huán)境，不僅僅是為了生態(tài)環(huán)保，也是為了完善社會主義市場體系。其次，這將使生態(tài)文明制度體系內(nèi)容更加充實，因為在黨的十八大報告里面已經(jīng)提出來一系列生態(tài)文明建設(shè)的制度，這次又增加了生產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、生態(tài)補償，還有其他內(nèi)容充實進來，構(gòu)成了更加完整的體系。
亮點2：劃定生態(tài)保護紅線
《決定》提出，劃定生態(tài)保護紅線。堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧ο拗崎_發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。
有專家表示，生態(tài)紅線的提出主要傳遞了一個理念：不能把所有的自然資源全部用來搞開發(fā)建設(shè)，生態(tài)脆弱的地方就要保護起來。“紅線”體現(xiàn)的是對當(dāng)前發(fā)展與保護矛盾關(guān)系的重新認(rèn)識與管理，未來政策體系下的生態(tài)保護標(biāo)準(zhǔn)將更趨清晰和嚴(yán)厲。
生態(tài)紅線是多要素的集合體。生態(tài)紅線管理，是生態(tài)保護制度在“五位一體”總布局下的改革深化，將觸及考評體系、區(qū)域功能劃分、產(chǎn)業(yè)布局和科學(xué)支撐等多方面內(nèi)容，更需要頂層設(shè)計的高超智慧和壯士斷腕的改革勇氣。
亮點3：建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制
《決定》提出，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。
這是重大的理論和制度創(chuàng)新。過去自然資源核算基本沒有，為官一任只要發(fā)展了經(jīng)濟，把GDP搞上去，把城市建設(shè)搞得漂亮，官員就會獲得提拔，不需要為留下的荒山、污染的環(huán)境負(fù)責(zé)，使得很多地方的發(fā)展出現(xiàn)短視現(xiàn)象，缺乏長遠的規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展的考量。
實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，就是要發(fā)揮制度的引導(dǎo)效應(yīng)，使各級官員堅守生態(tài)底線，實現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用和區(qū)域的良性發(fā)展。要實行細化到每一項指標(biāo)的量化考核，確立生態(tài)效績離任審計與后評價制度，將官員的責(zé)任與環(huán)境保護牢牢捆綁在一起。明確不管當(dāng)初決策人職務(wù)是否變動、是否在職，都要承擔(dān)與考核評價結(jié)果相應(yīng)的責(zé)任。因決策失誤導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的，必須進行責(zé)任追溯與懲戒，直至追究刑事責(zé)任。建立嚴(yán)格的科學(xué)民主決策制度，讓全方位的社會監(jiān)督始終伴隨決策，使保護優(yōu)先、綠色發(fā)展成為區(qū)域決策者的思維習(xí)慣。
亮點4：健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度
《決定》提出，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度。
《決定》提出，加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間。穩(wěn)定和擴大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息。建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理。
自然資源主體產(chǎn)權(quán)明晰化將對生態(tài)保護產(chǎn)生非常深遠的影響。“有償”與“補償”則揭示了生態(tài)建設(shè)與保護將逐漸告別“效益無價”時代，迎來真正“紅利”。
建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度主要目的是為了明確其權(quán)屬。當(dāng)前，由于自然資源沒有明晰的權(quán)屬關(guān)系，往往陷入“公地的悲劇”，造成自然資源被過度使用或浪費的現(xiàn)象大量存在。因此，要通過明晰自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)及收益權(quán)來明確其所有人、使用者和保護者，增加自然資源的利用效率，進而達到可持續(xù)利用的目的。
在資源價格制度方面，《決定》表述得也更加明確。例如，資源有償使用制度和生態(tài)補償制度方面，原來的措辭是“辦法”，而現(xiàn)在上升到了“制度”，制度意味著將從管理深化到治理。而在加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革方面，原來的措辭通常是“深入”或“深化”，現(xiàn)在則強調(diào)“加快”，說明上述改革的迫切性和領(lǐng)導(dǎo)層對改革的整體認(rèn)知。尤其是在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、發(fā)揮市場配置的作用上，價格將成為一個重要的市場機制。
《決定》特別強調(diào)了發(fā)揮市場對資源配置的作用，對其評價從“基礎(chǔ)性”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;決定性”，說明市場配置的重要性更加突出。這必然要求加快價格改革，其關(guān)鍵點就落在自然資源的價格上。與此同時，《決定》還新提出僅僅恢復(fù)環(huán)境是不夠的，還必須要有修復(fù)效益。
亮點5：改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制
《決定》提出，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制。健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，完善集體林權(quán)制度改革。及時公布環(huán)境信息，健全舉報制度，加強社會監(jiān)督。完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。
改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，主要包含了兩層意思：一是以“制度”，而不是“政策”來全面系統(tǒng)完整地保護資源環(huán)境；二是要對現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護管理體制進行改革。
當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀不理想，主要原因之一就在于現(xiàn)有的管理體制上存在某些問題，為了解決或糾正體制上的問題，不能靠調(diào)整，而是要通過改革的途徑，而生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革的目標(biāo)正是建立系統(tǒng)完整的制度。
通過改革來將不同部門職能整合起來；改變領(lǐng)導(dǎo)干部的考核標(biāo)準(zhǔn)，糾正部分領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀；生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和污染防治實行陸海統(tǒng)籌和區(qū)域聯(lián)動，嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放，以期達到改善環(huán)境質(zhì)量的最終目的；獨立的環(huán)境監(jiān)管、行政執(zhí)法和環(huán)境信息公開、社會監(jiān)督，有助于破解不少地方存在的“地方保護主義”，加大對破壞環(huán)境違法行為的處罰力度，形成環(huán)境保護工作全民群策群力、全社會齊抓共管的局面。
亮點6：完善發(fā)展成果考核評價體系，加大環(huán)境指標(biāo)的權(quán)重
《決定》提出，完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重。
舊的發(fā)展成果考核評價體系往往以經(jīng)濟效益作為首要指標(biāo)，導(dǎo)致一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部只注重GDP增長而忽視經(jīng)濟發(fā)展背后巨大的環(huán)境代價，生態(tài)環(huán)境遭遇破壞的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。中央此次明確在增長導(dǎo)向上“糾偏”，特別是加大了除GDP增長以外經(jīng)濟、社會、環(huán)境保護、人民生活等綜合發(fā)展的考核指標(biāo)權(quán)重。
這一新的“指揮棒”將對中國經(jīng)濟社會發(fā)展影響巨大。任何以犧牲環(huán)境、人民健康等為代價創(chuàng)造的GDP，再不能成為官員升遷的“敲門磚”，在考慮如何實現(xiàn)經(jīng)濟增長的同時，各級政府必須高度重視包括環(huán)境、生態(tài)、安全生產(chǎn)甚至新增債務(wù)等指標(biāo)。
同時，此舉將使區(qū)域發(fā)展成效以更優(yōu)化、更合理的指標(biāo)呈現(xiàn)出來，有助于擰干各地發(fā)展的水分，推動區(qū)域發(fā)展從重數(shù)量向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變，增強地方政府轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的內(nèi)生動力。
亮點7：加強地方政府環(huán)境保護職責(zé)，加強環(huán)境保護領(lǐng)域基層執(zhí)法力量
《決定》提出，加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)。
《決定》提出，深化行政執(zhí)法體制改革。加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障、海域海島等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。
基本的環(huán)境質(zhì)量、不損害群眾健康的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)。加強環(huán)境問題的治理和預(yù)防，政府要起到關(guān)鍵性作用，要履行自身不容推卸的職責(zé)。
環(huán)保領(lǐng)域基層執(zhí)法力量薄弱有多方面的原因，需要從國家層面及時修訂法律法規(guī)，增強環(huán)保法律法規(guī)的可操作性；需要各級地方政府鼓勵環(huán)境執(zhí)法部門加大行政執(zhí)法力度，形成環(huán)境執(zhí)法配合聯(lián)動機制，保障環(huán)境執(zhí)法的有效開展；更需要各地切實將基層環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)擺上重要議事日程，加大人、財、物投入，真正使基層環(huán)境執(zhí)法隊伍成為守護良好環(huán)境的“鋼鐵長城”。
亮點8：強化節(jié)能環(huán)保市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立健全防范和化解產(chǎn)能過剩長效機制
《決定》提出，企業(yè)投資項目，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。強化節(jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)境、技術(shù)、安全等市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立健全防范和化解產(chǎn)能過剩長效機制。
政府對于企業(yè)新上項目的審批逐步放開，但是與生態(tài)安全相關(guān)的“重大公共利益項目”仍由政府把關(guān)。這表明生態(tài)安全被提到與國家安全同等重要的戰(zhàn)略高度。這有助于在全社會培養(yǎng)和形成強烈的生態(tài)安全意識，使生態(tài)安全成為區(qū)域發(fā)展決策的重要考量因素。
有專家指出，當(dāng)前，市場難以充分發(fā)揮化解與調(diào)整過剩產(chǎn)能的核心作用。強化節(jié)能環(huán)保市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，借助環(huán)評把關(guān)等手段提高市場準(zhǔn)入門檻，將不符合環(huán)保要求的項目“拒之門外”；通過對區(qū)域發(fā)展、行業(yè)發(fā)展等規(guī)劃環(huán)評，優(yōu)化區(qū)域、行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，深化體制改革、體制創(chuàng)新，有助于防范和化解產(chǎn)能過剩。
亮點9：國有資本投資運營要更多投向保護生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域
《決定》提出，國有資本投資運營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全。
一方面，這表明保護生態(tài)環(huán)境已上升到國家戰(zhàn)略目標(biāo)的高度，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域業(yè)已成為關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。環(huán)境保護作為我國的基本國策，已成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要手段和推進生態(tài)文明建設(shè)的根本措施。
另一方面，國有資本投資運營的方向作出調(diào)整，向保護生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域傾斜，這意味著我國環(huán)保投入力度將會得到前所未有的提升，勢必會提高環(huán)保投入占我國GDP的比重。環(huán)境保護事業(yè)也將會迎來更大機遇和更為廣闊的發(fā)展前景。
亮點10：加快資源稅改革，推動環(huán)境保護費改稅
《決定》提出，調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍。加快資源稅改革，推動環(huán)境保護費改稅。
實踐證明，將高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費稅征收范圍，是通過經(jīng)濟手段來促進環(huán)保的有效途徑。這一建議在我國也已經(jīng)提出了一段時間。把高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費稅征收范圍，無疑將提高這些產(chǎn)品的價格，有利于改變?nèi)鐣南M習(xí)慣，從消費結(jié)構(gòu)入手，引導(dǎo)全社會共同減少污染，保護環(huán)境。
有專家表示，從資源稅角度切入的新一輪基礎(chǔ)能源層面的改革勢在必行。應(yīng)該擴大資源稅改革范圍，但同時也要注意資源稅與環(huán)境稅、消費稅改革的協(xié)調(diào)。也有專家認(rèn)為，從財稅改革的角度來說，目前結(jié)構(gòu)性減稅是一個大方向，要通過“有增有減”實現(xiàn)整個稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。在增稅方面，環(huán)境保護稅開征具有一個很合理的原因，同時也提供了未來稅制改革的一個方向。開征環(huán)境保護稅并不是為了增加稅負(fù)整體水平，因此可以考慮在開征環(huán)境稅的同時減免其他稅收，在整體稅負(fù)不增加的情況下實現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
亮點11：加快環(huán)境保護等新議題談判，推動高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)
《決定》提出，加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)。加快環(huán)境保護、投資保護、政府采購、電子商務(wù)等新議題談判，形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。
加快環(huán)境保護等議題談判，是推進我國建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的重要動力。一方面，要堅持以市場化的原則來配置資源環(huán)境要素，在確保國家經(jīng)濟安全的前提下，把資源環(huán)境要素通過金融、貿(mào)易等手段放到國際市場上去流通起來，這可提高我們國內(nèi)資源環(huán)境要素的利用效率；另一方面，進一步發(fā)揮自貿(mào)區(qū)在引入資源環(huán)境服務(wù)、技術(shù)以及知識和理念上的積極作用，以此來推進我們在可持續(xù)發(fā)展上的能力建設(shè)，真正地發(fā)揮出自貿(mào)區(qū)在建設(shè)美麗中國中應(yīng)有的影響和作用。因此，在自貿(mào)區(qū)建設(shè)過程中不僅應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行原先已經(jīng)出臺的各種資源環(huán)境保護管制政策，而且還應(yīng)該對此提高約束，讓資源環(huán)境要素的流出越來越困難，同時促進這些要素的積極流入。
