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中國給水排水 2018年中國城鎮(zhèn)污泥處理處置技術(shù)與應(yīng)用高級研討會 (第九屆)邀請函暨征稿啟事
 
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公報解讀:建立系統(tǒng)的生態(tài)文明制度體系 生態(tài)文明制度體系內(nèi)容進一步豐富完善

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核心提示:黨的十八屆三中全會關(guān)于加強生態(tài)文明建設(shè)的論述有3個特點:一是深化了五位一體的戰(zhàn)略布局,始終把生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟、政治、社會
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中國給水排水 2018年中國城鎮(zhèn)污泥處理處置技術(shù)與應(yīng)用高級研討會 (第九屆)邀請函暨征稿啟事
 
 
 

 

黨的十八屆三中全會關(guān)于加強生態(tài)文明建設(shè)的論述有3個特點:一是深化了“五位一體”的戰(zhàn)略布局,始終把生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟、政治、社會、文化建設(shè)相提并論,并把“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革,加快建立生態(tài)文明制度”作為6個“緊緊圍繞”之一進行統(tǒng)一部署。二是確立了生態(tài)文明制度建設(shè)在全面深化改革總體部署中的地位,提出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,用制度保護生態(tài)環(huán)境”。三是豐富了生態(tài)文明制度建設(shè)的內(nèi)容,把資源產(chǎn)權(quán)、用途管制、生態(tài)紅線、有償使用、生態(tài)補償、管理體制等內(nèi)容充實到生態(tài)文明制度體系中來。

建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,既是全面深化改革的重要內(nèi)容,又是加強生態(tài)文明建設(shè)的核心任務(wù),非常重要。

建設(shè)生態(tài)文明需要系統(tǒng)完整的制度體系

●生態(tài)文明制度是否系統(tǒng)和完整,是否具有先進性,在一定程度上代表了生態(tài)文明水平的高低。良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明的硬實力,先進的制度體系是生態(tài)文明的軟實力。

生態(tài)文明制度是指在全社會制定或形成的一切有利于支持、推動和保障生態(tài)文明建設(shè)的各種引導(dǎo)性、規(guī)范性和約束性規(guī)定和準(zhǔn)則的總和,其表現(xiàn)形式有正式制度(原則、法律、規(guī)章、條例等)和非正式制度(倫理、道德、習(xí)俗、慣例等)。

可見,生態(tài)文明制度有“硬”和“軟”兩個方面,而并非人們通常認(rèn)為的制度都是寫在紙上的硬性規(guī)定。事實上,那些刻在人們心中、成為人的價值觀念的“軟性”規(guī)則,往往起到更堅定、更持久的約束人行為的作用,比強制人們遵守的硬性規(guī)定更易得到執(zhí)行。從這個意義上說,強化生態(tài)倫理道德這樣的制度建設(shè)是更基本、更優(yōu)先的任務(wù)。

生態(tài)文明制度既是約束人類行為的規(guī)則,同時也是衡量人類文明水平的標(biāo)尺。經(jīng)常有人把建設(shè)生態(tài)文明與保護生態(tài)環(huán)境等同起來,認(rèn)為建設(shè)生態(tài)文明主要就是防治污染、修復(fù)生態(tài),只要環(huán)境質(zhì)量改善了,生態(tài)文明水平就提高了。其實,生態(tài)文明建設(shè)的重心是在“文明”上,更多的是反映人類行為的進步。當(dāng)我們投入幾千億元治理環(huán)境,環(huán)境能得到一定程度的改善,但如果人們的生態(tài)環(huán)境意識和環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)還停留在原來的水平上,那么可以說生態(tài)文明水平并沒有得到大的提高。因此,制度是否系統(tǒng)和完整,是否具有先進性,在一定程度上代表了生態(tài)文明水平的高低。良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明的硬實力,先進的制度體系是生態(tài)文明的軟實力。

建設(shè)生態(tài)文明需要建立系統(tǒng)完整的制度體系,是因為建設(shè)生態(tài)文明具有高度的多樣性和復(fù)雜性。當(dāng)今世界,生態(tài)環(huán)境問題的表現(xiàn)形式十分復(fù)雜:大氣污染、水污染、土壤污染、水土流失、自然災(zāi)害、荒漠化、生態(tài)系統(tǒng)退化、海洋環(huán)境問題、新型污染物、農(nóng)村環(huán)境問題、氣候變化、環(huán)境污染事故、環(huán)境社會性群體事件等。同時,造成這些問題的來源也十分復(fù)雜:工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資源開發(fā)、城鄉(xiāng)居民生活、物流交換、國內(nèi)外貿(mào)易等。加上這些活動所涉及的主體也非常多:各級決策者、生產(chǎn)企業(yè)、社會大眾、資源開發(fā)者等。對各類環(huán)境問題制定相應(yīng)的制度,累計起來就會達(dá)到極大的數(shù)量,龐大而全面,再加上生態(tài)文明建設(shè)還涉及國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用和生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展,這都需要有力的制度保障。因此,生態(tài)文明制度必將是一個系統(tǒng)和完整的體系。

生態(tài)文明制度體系內(nèi)容進一步豐富完善

●完善科學(xué)決策制度,提高對建設(shè)生態(tài)文明的政治領(lǐng)導(dǎo)力;強化法治管理制度,提高生態(tài)文明制度的執(zhí)行能力;形成道德文化制度,提高全社會的生態(tài)文明自覺行動能力。

黨的十八大報告提出了生態(tài)文明制度建設(shè)的主要任務(wù):“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系,建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機制。建立國土空間開發(fā)保護制度,完善最嚴(yán)格的耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革,建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。積極開展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點。加強環(huán)境監(jiān)管,健全生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。加強生態(tài)文明宣傳教育,增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識,形成合理消費的社會風(fēng)尚,營造愛護生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣。”十八屆三中全會進一步完善了生態(tài)文明制度體系的內(nèi)容:“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度,劃定生態(tài)保護紅線,實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度,改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。”

我們把這些內(nèi)容綜合起來,總體上可分為3類:

第一類是建立科學(xué)的決策和責(zé)任制度,這包括綜合評價、目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機制、空間規(guī)劃、責(zé)任追究、管理體制等,主要是針對各級決策者的。

第二類是建立有效的執(zhí)行和管理制度,包括管理制度、有償使用、賠償補償、市場交易、執(zhí)法監(jiān)管、資源產(chǎn)權(quán)、用途管制、生態(tài)紅線等,主要是針對全社會各類當(dāng)事主體的。

第三類是建立內(nèi)化的道德和自律制度,包括宣傳教育、生態(tài)意識、合理消費、良好風(fēng)氣等,主要是針對全社會成員的。

這3類任務(wù)適用于耕地保護、水資源保護、環(huán)境保護等多個領(lǐng)域,由此,可以得到一個生態(tài)文明制度的矩陣(見下圖)。

生態(tài)文明制度矩陣

建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,主要從以下3方面展開:

完善科學(xué)決策制度,提高對建設(shè)生態(tài)文明的政治領(lǐng)導(dǎo)力。改革黨政干部考核評價任用制度,加大對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)者生態(tài)文明建設(shè)的問責(zé)力度,特別是把生態(tài)文明建設(shè)實績作為任用干部的依據(jù)。對重大規(guī)劃和發(fā)展項目進行科學(xué)的、有廣泛社會參與的環(huán)境影響評價。加快資源環(huán)境部門的大部門制改革,增加資源環(huán)境主管部門在經(jīng)濟發(fā)展決策中的話語權(quán)。增加各級人民代表大會和政治協(xié)商對生態(tài)文明建設(shè)的立法監(jiān)督問責(zé)職能。

強化法治管理制度,提高生態(tài)文明制度的執(zhí)行能力。加快生態(tài)文明建設(shè)立法進程,特別是地方人大應(yīng)加快出臺生態(tài)文明建設(shè)的地方條例。按照建設(shè)“五位一體”總體布局要求,在生態(tài)文明建設(shè)中,推動現(xiàn)有各種法律的生態(tài)化調(diào)整。加強資源環(huán)境等部門的執(zhí)法力量和軟硬條件,提高執(zhí)法水平。加大司法力量對建設(shè)生態(tài)文明的保障作用。

形成道德文化制度,提高全社會的生態(tài)文明自覺行動能力。將生態(tài)價值觀納入社會主義核心價值體系,形成資源節(jié)約和環(huán)境友好型的執(zhí)政觀、政績觀。強化企業(yè)的社會責(zé)任感和榮譽感,形成對保護環(huán)境引以為榮的道德風(fēng)氣。對企業(yè)家進行環(huán)境知識啟蒙教育和可持續(xù)發(fā)展教育,激勵激發(fā)企業(yè)家的環(huán)境慈善之心。培育公眾的現(xiàn)代環(huán)境公益意識和環(huán)境權(quán)利意識,逐步形成 “利益相關(guān),匹夫有責(zé)”的社會主流風(fēng)氣。將公民環(huán)境權(quán)明確地確立在憲法中,加大公眾對政府環(huán)境保護工作的監(jiān)督力度。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度等首次寫入黨的文件

●健全自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度是為了使自然資源具有明確的主人,他獲得使用這些資源的利益,同時也承擔(dān)起保護資源的責(zé)任。

●自然資源用途管制制度是國家出于公共利益,使用國家權(quán)力,超越產(chǎn)權(quán)規(guī)定對自然資源進行管理的制度。

●生態(tài)紅線是指最基本的生態(tài)環(huán)境保護要求,是維護一定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量所必須堅持的防護底線。

十八屆三中全會指出“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度,劃定生態(tài)保護紅線,實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度,改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。”有些制度是首次寫入黨的政治文件。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度:產(chǎn)權(quán)是指主體對于財產(chǎn)擁有法定關(guān)系并由此獲得利益的權(quán)利,包括所有權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)等。健全自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度是為了使自然資源具有明確的主人,由他獲得使用這些資源的利益,同時也承擔(dān)起保護資源的責(zé)任。土地承包和林權(quán)改革是這類產(chǎn)權(quán)制度的典型,同時近年來大型公共資源的產(chǎn)權(quán)制度改革也在推進。如主要污染物總量控制和減排,就是大氣和水體等容納凈化污染物的能力這種特殊的自然資源,被政府這個主體所有并分配給排污企業(yè)有限額地使用,改變了原來大氣和水體作為“無主”資源被過度利用的局面。

自然資源用途管制制度:這是國家出于公共利益,使用國家權(quán)力,超越產(chǎn)權(quán)規(guī)定對自然資源進行管理的制度。表明有些自然資源雖然屬于某些主體,但其不能隨意使用,必須服從國家規(guī)定,如耕地紅線制度等。自然保護區(qū)也屬于用途管制制度,因為不管自然保護區(qū)屬于誰管理,國家法規(guī)規(guī)定都不能在核心區(qū)內(nèi)進行開發(fā)和建設(shè)活動。

劃定生態(tài)保護紅線:生態(tài)紅線是指最基本的生態(tài)環(huán)境保護要求,是維護一定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量所必須堅持的防護底線。一般有3種形式:一是特定地理區(qū)域紅線,如主體功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃等。被列為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的地區(qū)就主要發(fā)揮生態(tài)屏障和生態(tài)效益的功能。二是自然資源使用上線,如煤炭使用量現(xiàn)在以每年兩億噸的速度增長,煤炭不能這樣無限制地增長下去,必須控制使用總量;另外,有些大城市的機動車增長也必須進行總量控制。三是污染物排放總量上限,現(xiàn)在4種主要污染物排放總量都在下降,但一些其他污染物排放總量還在增加,溫室氣體也在增加,對此必須限定一個上限。

建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,用制度保護生態(tài)環(huán)境,是實現(xiàn)美麗中國愿景的必經(jīng)途徑。按照中央“到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”的要求,建立這個制度體系無疑是一場緊迫和艱巨的戰(zhàn)役,包括環(huán)保部門在內(nèi)的各系統(tǒng)將會做更多的工作,投入到制度建設(shè)中來。

作者為環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任、研究員

保護生態(tài)環(huán)境需要頂層設(shè)計推進

公報中對生態(tài)文明做了說明,體現(xiàn)了“五位一體”全面改革的指導(dǎo)思想,比黨的十八大報告更進一步,從改革的角度推進生態(tài)文明制度建設(shè)。另一方面也說明我國目前生態(tài)環(huán)境面臨的形勢非常嚴(yán)峻,環(huán)境污染嚴(yán)重,保護生態(tài)環(huán)境需要這樣的頂層設(shè)計來推進。

國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部室主任周宏春

明確提出劃定生態(tài)紅線意義重大

黨的十八屆三中全會的文件中,至少有3次出現(xiàn)生態(tài)文明制度建設(shè),并且第一次明確提出劃定生態(tài)紅線。中國資源相對短缺,環(huán)境破壞、污染的程度較高,生活和發(fā)展都已受到了嚴(yán)重的制約和影響。在這種情況下,劃定生態(tài)紅線意義十分重大。

中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華

利用定價將自然資源資產(chǎn)化

此次全會公報里提出的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度,是生態(tài)文明領(lǐng)域的全新詞匯。使市場在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵是定價,定價的前提是明晰產(chǎn)權(quán)。三中全會的主基調(diào)是市場經(jīng)濟,因此,利用定價將自然資源資產(chǎn)化是實現(xiàn)生態(tài)文明的關(guān)鍵舉措之一。例如排污權(quán)交易和碳交易就是將資源定價,環(huán)境成本內(nèi)部化的關(guān)鍵問題也是要定價,使資源通過成本反映出來。

中科院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長王毅

通過資源價格改革體現(xiàn)資源稀缺性

深化資源性產(chǎn)品價格改革需要完善生態(tài)補償機制和代際補償機制,建立一整套能夠反映資源勘探開發(fā)、生態(tài)補償、枯竭后退出等完全成本的制度體系,并將這些成本反映到資源性產(chǎn)品的價格中。資源價格改革將是資源價格逐漸市場化的過程,考慮到漲價因素影響,可能分幾個步驟來完成。最終目的是形成自由競爭中的資源價格,既反映市場的供需關(guān)系,也體現(xiàn)資源稀缺性。

廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強

建立更完善大環(huán)保體制刻不容緩

改革生態(tài)保護管理體制,簡單地說可以多策并舉,有兩點特別重要:第一是立法必須跟上;第二是政府要統(tǒng)一部署,綜合協(xié)調(diào)。

我國為了更好地進行生態(tài)環(huán)境保護,為了更好地完善生態(tài)環(huán)境保護管理體制,建立更加完善的大環(huán)保體制刻不容緩。生態(tài)環(huán)境保護是一個政治問題,是一個民生問題,是一個科學(xué)問題。

國家行政學(xué)院公共管理教研部教授宋世明

未來改革重點應(yīng)放在橫向轉(zhuǎn)移支付

生態(tài)補償機制早在2003年就曾提出,包括對農(nóng)民“退耕還林”的補償。未來的改革重點應(yīng)該放在橫向轉(zhuǎn)移支付上,即將富裕地區(qū)對貧困地區(qū)的財力援助,放在促進地區(qū)間的互助合作。相信此舉可減輕中央的資金壓力。

中央財經(jīng)大學(xué)中國發(fā)展和改革研究院副院長歐陽日輝

公報解讀:建立系統(tǒng)的生態(tài)文明制度體系
時間:2013-11-14  來源:中國環(huán)境報作者:夏光
 
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