近年來農(nóng)村污水治理受到市場和業(yè)界的“熱捧”，但從已落地的農(nóng)村污水處理設施來看，很多都沒有正常運轉，沒有發(fā)揮其應有的效益。讓農(nóng)村污水處理設施真正的“轉”起來可能比“建”其本身可能更為重要，PPP模式的出現(xiàn)為構建農(nóng)村污水處理的建管養(yǎng)一體化運營管理模式提供了可能。

習總書記強調(diào)“建設社會主義新農(nóng)村要補農(nóng)村短板，因地制宜搞好農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治”，農(nóng)村生活污水治理無疑是建設社會主義新農(nóng)村的重要一環(huán)，這也使得農(nóng)村污水治理近年來受到市場和業(yè)界的“熱捧”，但從已落地的農(nóng)村污水處理設施來看，很多都沒有正常運轉，沒有發(fā)揮其應有的效益。讓農(nóng)村污水處理設施真正的“轉”起來可能比“建”其本身可能更為重要，PPP模式的出現(xiàn)為構建農(nóng)村污水處理的建管養(yǎng)一體化運營管理模式提供了可能。

一、農(nóng)村生活污水處理的特點

農(nóng)村污水處理與城鎮(zhèn)污水處理有較大的不同，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1、缺乏價格形成機制

城鎮(zhèn)污水處理是將污水處理費攤入自來水價中，居民在繳納自來水費時已經(jīng)包括了治污費，這種作法既降低了收費成本又可便于計量，較易為居民接受，但農(nóng)村污水處理缺乏類似收費基礎。若采取直接向村民收取的方式，首先，需要建立一套收費體系，收費成本很高;其次，村民尚未形成“污染者付費”意識，對收費排斥情緒較大，收取率較低;最后，村民可承受的污水處理費能力有限，無法完全實現(xiàn)“污染者付費”。

2、規(guī)模效益非常差

第一，與城鎮(zhèn)污水處理廠動輒上萬噸以上的處理規(guī)模不同，農(nóng)村污水處理設施的處理規(guī)模大多數(shù)僅為幾百噸左右，無法形成規(guī)模效益。第二，農(nóng)村污水的污染面廣、設施分散，導致運營管理成本很高，管理難度較大。第三，農(nóng)村污水易受農(nóng)藥、養(yǎng)殖業(yè)等污染物的影響導致進水水質(zhì)較為復雜，無法按統(tǒng)一標準進行處理。

3、管網(wǎng)優(yōu)先格外重要

農(nóng)村污水管網(wǎng)的投資額和工程量都遠遠大于污水處理設施的投資額和工程量，特別像龍巖等山區(qū)實施的農(nóng)村污水項目，由于地域較為分散，管網(wǎng)的工程量和施工難度都遠遠大于污水處理廠。另外，管網(wǎng)鋪設情況直接決定了污水收集率，進而影響廠區(qū)的運營情況，很多地方實施的農(nóng)村污水處理項目出現(xiàn)“空運轉”情形都是由于管網(wǎng)鋪設或管養(yǎng)不到位導致的。

4、缺乏相應的管理機制

農(nóng)村污水處理的運營維護往往交由村鎮(zhèn)一級負責，這樣導致的問題較為突出。首先，是人員問題，村鎮(zhèn)沒有配備專職人員負責污水處理設施的運營維護，往往由村鎮(zhèn)干部兼職，而村鎮(zhèn)的人員流動性又較大，這樣往往導致污水處理設施基本處于無人管理狀態(tài);其次，是技術支持問題，村鎮(zhèn)缺乏相應的技術人員解決解決農(nóng)村污水處理運營過程中遇到的專業(yè)問題;最后是污水收集率低的問題，村鎮(zhèn)管理污水處理設施沒有污水收集率方面的壓力，往往導致很多污水處理設施都處理“曬太陽”的情形。

二、PPP項目交易結構的關鍵問題

1、明確合作內(nèi)容，合理共擔風險

城鎮(zhèn)污水處理往往是將廠網(wǎng)分開，管網(wǎng)由政府配套投入并運營維護，污水處理廠由社會資本投資運營維護。若農(nóng)村污水治理仍然參照此種模式，政府將會承擔污水收集風險，在農(nóng)村污水收集具有較大不確性的情況下，這無疑是加大了政府承擔的風險。

為了合理分擔風險，建議農(nóng)村污水處理PPP項目采取廠網(wǎng)一體化的模式，將污水收集風險轉嫁給社會資本，由于污水處理越多，社會資本獲得的收益也越多，社會資本是有積極性和能力去承擔該部分風險。對政府來講，只需做好裁判員的角色，對社會資本按約定的標準進行考核，通過這種激勵相容機制和合理的共擔風險可切實提高項目的運營水平。

2、體量偏小問題

農(nóng)村污水處理項目往往投資額較小，無法形成規(guī)模效益，也會由于社會資本的響應程度較差導致項目無法實現(xiàn)“物有所值”。

為解決縣域內(nèi)農(nóng)村污水處理項目體量偏小的問題，建議由設區(qū)的市級的住建部門進行統(tǒng)籌，將區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)村污水處理項目進行捆綁實施，整合新建項目和存量項目來形成規(guī)模效益，這與省住建廳、財政廳發(fā)布的《關于鼓勵社會資本投資鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村生活污水處理PPP工程包的實施方案》中的相關要求也是吻合的。

3、建立清晰的回報機制

目前，農(nóng)村污水處理項目在無法建立“污染者付費”的前提下，主要方向還是“政府購買服務”，根據(jù)財金[2014]156號文的要求，政府購買服務可按照項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素組合付費，城鎮(zhèn)污水處理大多是按污水處理量進行付費，農(nóng)村污水處理是否也應該按污水處理量進行付費呢?

城鎮(zhèn)污水處理項目多數(shù)是將建設運營成本等攤入污水處理單價并要求政府給予一定的保底量，但農(nóng)村污水處理項目的建設運營成本構成與城鎮(zhèn)污水處理項目有較大不同，建議根據(jù)不同項目屬性及特點建立明確的回報機制，對于廠網(wǎng)一體化的PPP項目，管網(wǎng)部分的回報機制可按項目的可用性及績效進行付費，污水處理設施的回報機制應根據(jù)投資額及處理規(guī)模后通過經(jīng)濟測算后確定。若污水處理設施規(guī)模偏小，按污水處理量進行付費，可能導致污水處理單價過高，特別是政府對污水處理量進行保底的情況下可能導致政府承擔過多的付費，建議此種情況下可按項目的可用性和績效進行付費;若污水處理設施規(guī)模較大，經(jīng)測算后污水處理單價處理正常水平(如1元/噸~2元/噸)，在污水收集風險轉嫁社會資本的前提下，可按污水處理量進行付費。

4、明確合理的績效考核方案

績效考核方案直接決定了農(nóng)村生活污水處理PPP項目的運營效果，方案制訂得優(yōu)劣會決定項目的成敗，對于廠網(wǎng)一體化PPP項目，應建立從污水收集到污水處理全過程績效考核標準。

除設定出水水質(zhì)達標這一結果導向的考核指標外，還應該建立過程導向的考核指標，針對農(nóng)村生活污水運營管理的特點，從污水收集、管網(wǎng)維護、設備管理、人員情況、排查檢查、安全管理、形象管理等一系列的過程管理都納入考核范圍，確保污水處理設施及管網(wǎng)的運營維護不流于形式，特別是最近住建部發(fā)布的《農(nóng)村生活污水處理設施技術標準(征求意見稿)》給農(nóng)村污水處理的建設運營都提供了新的要求和標準，彌補了這方面技術空白。