在PPP模式中，社會(huì)投資方的核心關(guān)注點(diǎn)有哪些?本文從三大方面：風(fēng)險(xiǎn)、收益、投資額與回報(bào)期，詳細(xì)分析了社會(huì)投資方在參與PPP時(shí)最關(guān)心的問(wèn)題，并總結(jié)了部分國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目失敗的原因，均是忽視了社會(huì)投資方某個(gè)關(guān)鍵方面的利益訴求。
以我國(guó)當(dāng)前PPP模式的現(xiàn)狀來(lái)看，吸引社會(huì)投資方須解決的核心問(wèn)題是什么?本文總結(jié)了五個(gè)重要方面：其中，政府契約精神是社會(huì)投資方利益的根本保證，平等的合作關(guān)系是構(gòu)筑雙方長(zhǎng)期穩(wěn)固合作的基石，這兩方面是前提和保障;通過(guò)設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制來(lái)消除社會(huì)投資方的后顧之憂，設(shè)計(jì)合理的利益平衡機(jī)制來(lái)給予社會(huì)投資方穩(wěn)定收益，通過(guò)協(xié)助解決資金難題，來(lái)解除社會(huì)投資方參與PPP的瓶頸，這三方面是具體措施。
為了更好地吸引投資者參與PPP項(xiàng)目，政府如何更好地回報(bào)社會(huì)投資方?有哪些回報(bào)方式?本文從傳統(tǒng)回報(bào)方式和開(kāi)拓新的回報(bào)方式兩個(gè)方面進(jìn)行了闡述。對(duì)于政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、使用者付費(fèi)等傳統(tǒng)回報(bào)方式而言，關(guān)鍵是要保證回報(bào)的可靠性的穩(wěn)定性;而在綜合運(yùn)用傳統(tǒng)回報(bào)方式的效果仍不理想的情況下，則可以開(kāi)拓思路，創(chuàng)新多樣化的回報(bào)模式，比如將PPP項(xiàng)目的部分或全部溢價(jià)回收權(quán)作為回報(bào)社會(huì)投資方的方式等。
以下為正文：
近年來(lái)，國(guó)家大力推動(dòng)PPP模式，PPP模式不僅成為新形勢(shì)下解決地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)任務(wù)的重要途徑，而且成為財(cái)政體制改革和投融資體制改革的重要抓手，被提升到轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的高度。而PPP模式要在中國(guó)得到長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定的發(fā)展，一個(gè)重要前提就是社會(huì)資本的積極參與。然而就目前我國(guó)政府與社會(huì)資本的合作情形而言，政府“一廂情愿”的表現(xiàn)較為明顯，社會(huì)資本對(duì)PPP模式的嘗試意愿并不強(qiáng)。要解決這一難題，我們必須認(rèn)真考慮社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中的訴求(關(guān)注點(diǎn))，然后對(duì)照我們目前的現(xiàn)狀，去解決在吸引社會(huì)資本方面存在的核心問(wèn)題，最后靈活選擇回報(bào)社會(huì)投資者的方式，保障社會(huì)投資方在PPP項(xiàng)目中有利可圖，并免除其后顧之憂，使之與政府達(dá)到共贏。
一、PPP模式中社會(huì)投資方最關(guān)心什么?
社會(huì)投資方對(duì)PPP項(xiàng)目的核心關(guān)注點(diǎn)無(wú)外乎風(fēng)險(xiǎn)、收益與成本(投資額與回收期)三大方面。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性不高的主要原因在于許多地方政府傾向于將PPP項(xiàng)目單純定位為開(kāi)拓融資渠道之舉，而未能對(duì)等考量社會(huì)資本的利益訴求，在合作中仍保持強(qiáng)勢(shì)地位，政府承諾不能如約兌現(xiàn)，社會(huì)資本方在投資入股后難以獲得相應(yīng)待遇，在投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等核心環(huán)節(jié)失去話語(yǔ)權(quán)，使得PPP項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)難以把控，收益難以保障，從而心存疑慮乃至畏懼。
(一)風(fēng)險(xiǎn)——社會(huì)投資方關(guān)注的首要因素
社會(huì)資本首先要保證自身的安全，其次才是追求回報(bào)的最大化。因此，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)程度如何，社會(huì)資本能夠在多大程序上把控風(fēng)險(xiǎn)，是其能否無(wú)后顧之憂地參與PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。其中，最大的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于政府信用，包括政府公信力(政府承諾能否如約兌現(xiàn))和政府支付能力(政府是否有能力兌現(xiàn)承諾);其次是政府決策的影響和社會(huì)資本的話語(yǔ)權(quán)問(wèn)題。
1、政府公信力：政府會(huì)否遵守承諾
政府公信力是社會(huì)資本方的首要關(guān)注點(diǎn)，也是目前制約我國(guó)PPP模式發(fā)展的首要因素。簽訂好的協(xié)議能否得到嚴(yán)格遵守、政府承諾能否得到及時(shí)兌現(xiàn)是社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮。協(xié)商好的費(fèi)價(jià)政策會(huì)不會(huì)臨時(shí)調(diào)整?承諾的稅收優(yōu)惠或財(cái)政補(bǔ)貼能否及時(shí)落實(shí)?政府出資部分的資本金能不能及時(shí)到位?
在我國(guó)PPP項(xiàng)目失敗的案例中，很多是由于政府違背承諾而導(dǎo)致的。青島威立雅污水處理項(xiàng)目中，當(dāng)?shù)卣诤灱s后又單方面要求重新談判以降低承諾價(jià)格;長(zhǎng)春匯津污水處理廠項(xiàng)目中，政府廢止了當(dāng)初指定的管理辦法，致使實(shí)施機(jī)構(gòu)拖欠合作公司污水處理費(fèi)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗;廉江中法供水廠項(xiàng)目中供水量和水價(jià)都未達(dá)到當(dāng)初合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn);杭州灣跨海大橋項(xiàng)目和鑫遠(yuǎn)閩江四橋則是由于出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目而政府又無(wú)法按約定給予補(bǔ)償。還有很多PPP項(xiàng)目，在社會(huì)資本投資后，政府拖欠款項(xiàng)時(shí)有發(fā)生，企業(yè)已經(jīng)進(jìn)來(lái)了，不得不維持運(yùn)營(yíng)，只能不斷想辦法加大融資力度，大大增加企業(yè)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。
有時(shí)，地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，會(huì)與合作方簽訂一些脫離實(shí)際的合同以吸引社會(huì)資本投資。項(xiàng)目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。在沈陽(yáng)第九水電廠BOT項(xiàng)目中，政府為吸收社會(huì)投資方，項(xiàng)目合同約定的投資回報(bào)率過(guò)高，導(dǎo)致沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，期間只能更改合同，導(dǎo)致社會(huì)資本方的收益達(dá)不到預(yù)期，既影響了政府方的信譽(yù)，也影響了社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的積極性。
2、政府支付能力：政府是否有能力兌現(xiàn)承諾
除了政府自愿遵守承諾以外，政府支付能力也非常關(guān)鍵。目前地方政府最大的問(wèn)題是傾向于把PPP當(dāng)成另一種融資模式來(lái)應(yīng)急，而不去做長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，較少考慮項(xiàng)目的可行性和可持續(xù)性，因此難以保障在今后二三十年的合作中能夠有持續(xù)的支付能力。在這種一哄而上、盲目PPP的現(xiàn)實(shí)背景下，社會(huì)資本方對(duì)政府支付能力的擔(dān)憂也會(huì)更重，在其他因素不容易考察的情況下，社會(huì)資本方通常愿意和財(cái)政實(shí)力雄厚、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府合作。那么作為政府方，長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)將提高自身財(cái)政實(shí)力、健全財(cái)政體制、保持合理負(fù)債水平作為奮斗目標(biāo);中期來(lái)看，應(yīng)提高PPP項(xiàng)目的選擇性和計(jì)劃性，建立適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來(lái)合理甄別適合采用PPP模式的項(xiàng)目，避免給社會(huì)留下不顧實(shí)際、盲目上項(xiàng)目的不良印象;短期來(lái)看，在具體的PPP項(xiàng)目中，則可以通過(guò)將其承諾的補(bǔ)貼等支出納入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算，給予社會(huì)資本方有力的利益保障，降低PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。
3、政府決策力：政府決策失誤會(huì)造成怎樣的影響
在PPP項(xiàng)目實(shí)施中，雖然政府與社會(huì)資本方屬于合作關(guān)系，但在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供中，政府要負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，包括公共服務(wù)的價(jià)格調(diào)整、服務(wù)提供的數(shù)量以及各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施之間的配套安排等等，這又客觀上造成政府與社會(huì)資本之間關(guān)系的不對(duì)等。政府的決策既可以保證社會(huì)資本方的收益，也可能反過(guò)來(lái)?yè)p害社會(huì)資本方的利益。這種情況下，地方政府的決策失誤就會(huì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)，例如武漢湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目、杭州灣大橋項(xiàng)目、京通高速公路項(xiàng)目等，就是由于地方政府缺乏整體規(guī)劃或配套設(shè)施不到位，或出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目導(dǎo)致在建項(xiàng)目最低需求量無(wú)法保證。
就目前財(cái)政部等部門(mén)發(fā)布的PPP項(xiàng)目合同指南等文件所規(guī)定的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配設(shè)計(jì)來(lái)看，主要考慮了地方政府不可控的來(lái)自更高層面的政治風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)于地方政府行為可能帶來(lái)的社會(huì)資本收益達(dá)不到預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，并沒(méi)有明確的解決方案。如何避免地方政府決策變化可能給社會(huì)資本造成的風(fēng)險(xiǎn)以及如何在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)保證社會(huì)資本的權(quán)益，這是社會(huì)資本方最需要解決的疑問(wèn)之一，只有打消了社會(huì)資本方的這個(gè)疑慮，才能真正促進(jìn)社會(huì)資本參與PPP的熱情。
4、社會(huì)資本話語(yǔ)權(quán)：政府是否大權(quán)獨(dú)攬
在社會(huì)資本和地方政府的關(guān)系上，很多地方政府仍然沒(méi)有轉(zhuǎn)變觀念，不少地方政府部門(mén)總是“留一手”，在項(xiàng)目決策與實(shí)施中始終保持強(qiáng)勢(shì)姿態(tài)。
首先是股權(quán)之爭(zhēng)。對(duì)于PPP項(xiàng)目，不少地方政府明確表示，企業(yè)可以入股，但絕對(duì)不能控股，政府一定要保證51%以上的控股權(quán)，這令很多社會(huì)資本望而卻步。在多數(shù)PPP項(xiàng)目合作中，社會(huì)資本由于占股少，處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。一些地方將社會(huì)資本視為“附屬”，在公司架構(gòu)上大權(quán)獨(dú)攬，在決策上獨(dú)斷專行，社會(huì)資本缺少?zèng)Q策話語(yǔ)權(quán)。政府總是要求自己的控股地位，一方面造成社會(huì)資本參與積極性的降低，另一方面也可能造成PPP項(xiàng)目實(shí)施效率的低下，與引入PPP模式的初衷相違。引入PPP模式不僅是引入社會(huì)資本，也是引入更多的市場(chǎng)意識(shí)和現(xiàn)代管理理念。很多時(shí)候，如果社會(huì)資本缺少話語(yǔ)權(quán)，項(xiàng)目就難以形成合理的公司架構(gòu)，導(dǎo)致效率低下，無(wú)法有效運(yùn)作。
政府的強(qiáng)勢(shì)還反映在，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)重大問(wèn)題時(shí)，地方政府即使控股少，也會(huì)動(dòng)用行政手段進(jìn)行干預(yù)。此外，一些地方政府在引入社會(huì)資本后，還不斷對(duì)企業(yè)提出不合理要求，讓企業(yè)承擔(dān)本來(lái)不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。
（二）收益——社會(huì)投資方參與PPP的主要訴求
影響社會(huì)資本方收益水平的主要因素有三個(gè)方面：一是定價(jià)機(jī)制;二是價(jià)格調(diào)整機(jī)制;三是預(yù)期外因素導(dǎo)致實(shí)際收益發(fā)生變化。
1、定價(jià)機(jī)制：提供合理的收益水平
關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)，存在一個(gè)利益平衡問(wèn)題，即公眾總是期望質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品或服務(wù)，而私人投資者則期望獲得更多的利潤(rùn)。那么作為政府，作為PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方，就要設(shè)計(jì)合理的定價(jià)機(jī)制，以平衡社會(huì)公眾和投資者的利益。而在實(shí)際操作中，往往容易出現(xiàn)兩種極端的情況。
一種是由于PPP項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)缺乏合理的成本預(yù)算作為標(biāo)底，導(dǎo)致服務(wù)價(jià)格并非依據(jù)行業(yè)平均成本確定，加上政府與企業(yè)之間存在的信息不對(duì)稱，政府很難掌握項(xiàng)目公司的全部信息。此外，由于缺乏人工、材料、機(jī)械消耗等統(tǒng)一的成本標(biāo)準(zhǔn)，使得服務(wù)價(jià)格往往因企業(yè)虛報(bào)成本而抬高。
另一種與此相反的現(xiàn)象是，公共服務(wù)價(jià)格水平往往過(guò)低，甚至不足以彌補(bǔ)成本，某些應(yīng)該使用者付費(fèi)的，收費(fèi)機(jī)制遲遲未啟動(dòng)，而在服務(wù)費(fèi)價(jià)水平不到位的情況下，地方政府又常常未能承擔(dān)起補(bǔ)貼責(zé)任。很多企業(yè)界人士稱，地方政府的支付意愿并不高。尤其是在很多地方政府的財(cái)政狀況都很緊張的情況下，在具體分配資金使用的時(shí)候，往往會(huì)把對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼排在最后。
2、價(jià)格調(diào)整機(jī)制：降低市場(chǎng)因素對(duì)收益的影響
PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)周期往往長(zhǎng)達(dá)幾十年，期間市場(chǎng)環(huán)境可能發(fā)生非常劇烈的變化，通貨膨脹率、利率、匯率等因素時(shí)時(shí)都在變，因此公共產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格也必須做出相應(yīng)的調(diào)整。如果調(diào)價(jià)機(jī)制不明確，幾乎不會(huì)有社會(huì)資本方敢在PPP項(xiàng)目上投入巨資。但在實(shí)際操作中如何設(shè)計(jì)合理的價(jià)格調(diào)整機(jī)制并不容易，公共產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格不適合頻繁調(diào)整，但又不能長(zhǎng)期不變，這就需要具體了解不同產(chǎn)品或服務(wù)適合一個(gè)什么樣的調(diào)節(jié)機(jī)制，如何與物價(jià)指數(shù)等市場(chǎng)因素掛鉤等。
3、實(shí)際收益的非預(yù)期變化：降低預(yù)期外因素對(duì)收益的影響
很多時(shí)候，收益因素阻礙社會(huì)資本的參與并不在于絕對(duì)收益水平太低，而在于實(shí)際收益低于預(yù)期。造成實(shí)際收益低于預(yù)期的原因很多，大體可以分為兩種，一種是單純的事前評(píng)估不合理或者經(jīng)營(yíng)不當(dāng)造成的;另一種則是出現(xiàn)了難以預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，比如服務(wù)需求量由于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目而被分流、服務(wù)價(jià)格的單方面調(diào)整等。更嚴(yán)重的是，如果發(fā)生法律法規(guī)的變更、政策的變化，投資項(xiàng)目很可能直接遭遇暫停甚至終止。很多PPP項(xiàng)目失敗都是由于各種非商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)造成收益難以覆蓋成本的。
(三)投資額與回收期——社會(huì)投資方參與PPP的重要瓶頸
由于PPP項(xiàng)目大多分布在基礎(chǔ)設(shè)施和公共領(lǐng)域，其投資金額往往巨大，超出了一般民營(yíng)資本的資金實(shí)力和融資能力，比如交通運(yùn)輸項(xiàng)目的平均投資規(guī)模在7億元以上，而其它包括市政工程、公共服務(wù)，以及環(huán)境保護(hù)、健康養(yǎng)老等項(xiàng)目的平均規(guī)模都在1億元以上。同時(shí)，其回收周期也很漫長(zhǎng)，一般一個(gè)項(xiàng)目至少為10年，通常為20-30年，最長(zhǎng)可達(dá)40-50年。需要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等方式，或者根據(jù)政府的信用和契約，按照固定回報(bào)或定期回購(gòu)的方式，慢慢地在今后的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中逐步收回投資。
在投資大、回收慢、收益不高的情況下，政府如果不能提供相應(yīng)的資金支持或協(xié)助推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本方的支持，或?qū)で笥行У馁Y金解決途徑和回報(bào)方式，將較難達(dá)成項(xiàng)目的順利融資，從而抑制社會(huì)資本方的參與能力和參與積極性。
(四)國(guó)內(nèi)部分PPP項(xiàng)目失敗案例原因總結(jié)
以上三個(gè)方面是社會(huì)投資方對(duì)PPP項(xiàng)目的主要關(guān)注點(diǎn)，也是當(dāng)前我國(guó)PPP實(shí)踐中制約社會(huì)資本方積極性的核心因素所在，下表給出了一些PPP項(xiàng)目失敗或出現(xiàn)問(wèn)題的案例，以幫助讀者更形象地了解社會(huì)投資方對(duì)PPP項(xiàng)目的顧慮。
二、吸引社會(huì)資本方須解決哪些核心問(wèn)題?
(一)展示政府契約精神——社會(huì)投資方利益的根本保證
所謂契約精神即契約關(guān)系中平等、守信的精神。社會(huì)資本之所以在參與PPP項(xiàng)目中有重重顧慮，其中首要原因就是政府行為缺乏契約精神。PPP項(xiàng)目運(yùn)行的時(shí)間長(zhǎng)達(dá)幾十年，如果政府沒(méi)有契約精神，不按照合同規(guī)則辦事，就會(huì)引發(fā)許多變數(shù)，給社會(huì)資本帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。要吸引社會(huì)資本，進(jìn)一步推行PPP模式，樹(shù)立和展示政府的契約精神是當(dāng)務(wù)之急。
政府契約精神的形成不能僅靠道德約束，更應(yīng)通過(guò)制度和法治建設(shè)真正對(duì)政府行為形成硬約束，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方與政府部門(mén)的平等對(duì)話。長(zhǎng)期來(lái)看，需在法律法規(guī)層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，約束地方政府權(quán)限，提高政府違約成本，避免政府部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的過(guò)度干預(yù)，并保障社會(huì)資本有權(quán)利也有渠道維護(hù)自身利益。短期來(lái)看，要重視規(guī)范推進(jìn)PPP模式發(fā)展。首先，要嚴(yán)格落實(shí)政府的履約責(zé)任。將財(cái)政承受能力范圍內(nèi)的PPP項(xiàng)目支出納入年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，并向社會(huì)公開(kāi)項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任數(shù)額及年度預(yù)算安排情況，從制度上強(qiáng)化政府的履約意識(shí)，落實(shí)政府履約責(zé)任。其次，不斷提高政府自身專業(yè)素質(zhì)。PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性對(duì)地方政府的專業(yè)素質(zhì)提出了極大挑戰(zhàn)，因此各級(jí)政府，尤其是相關(guān)行業(yè)的主管部門(mén)，需不斷提高自身職業(yè)素養(yǎng)及實(shí)際操作能力，避免專業(yè)能力不足引起的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、定價(jià)機(jī)制等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題而導(dǎo)致違約、臨時(shí)調(diào)價(jià)等政府失信行為的發(fā)生。
(二)建立平等合作關(guān)系——構(gòu)筑長(zhǎng)期穩(wěn)固合作的基石
PPP更像是一場(chǎng)婚姻，而不僅僅是一場(chǎng)婚禮。既然如此，要維持長(zhǎng)期、健康的合作關(guān)系，就必須建立在雙方平等合作的基礎(chǔ)上。國(guó)家發(fā)改委擬定的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014年版)》中，明確指出合同的編制原則第一條便是“強(qiáng)調(diào)合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過(guò)合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)。”
但目前的現(xiàn)實(shí)情況是，一些地方政府“共贏”意識(shí)匱乏，在合作中一再?gòu)?qiáng)調(diào)自身優(yōu)勢(shì)地位，很多地方政府抱著“政府吃肉、企業(yè)喝湯”的思維，“回報(bào)意識(shí)”不強(qiáng)。同時(shí)，在PPP合作中，往往立項(xiàng)、評(píng)估、決策完全由政府說(shuō)了算，企業(yè)參與積極性不高，即使形成合作意向，也無(wú)法形成現(xiàn)代公司治理模式。PPP合作引入社會(huì)資本的意義，不僅在于補(bǔ)充資本金不足，更重要的是要使產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)制度更好地適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)。將社會(huì)資本視為“二等公民”的PPP項(xiàng)目長(zhǎng)久不了。只有改變當(dāng)前地方政府的這種錯(cuò)誤理念，真正確立政府與社會(huì)資本方的平等合作地位，PPP才有可能在中國(guó)得以全面推廣，并真正發(fā)揮作用。
(三)設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制——消除社會(huì)投資方的后顧之憂
PPP項(xiàng)目蘊(yùn)含較大的風(fēng)險(xiǎn)，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，某一方承擔(dān)過(guò)多或過(guò)少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)都可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制也有利于在相關(guān)各方之間形成激勵(lì)約束機(jī)制。中國(guó)PPP研究院院長(zhǎng)賈康表示，在PPP中，公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，是其區(qū)別于公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)其他交易形式的顯著標(biāo)志。諸如政府采購(gòu)過(guò)程，之所以不能稱為PPP(公私合作伙伴關(guān)系)，是因?yàn)殡p方在此過(guò)程中都讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而在公私伙伴關(guān)系中，公共部門(mén)卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。
PPP模式在國(guó)內(nèi)外都已有多年的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)劃分已經(jīng)形成了一些公認(rèn)的原則和慣例。風(fēng)險(xiǎn)劃分要結(jié)合多項(xiàng)原則綜合確定，包括歸責(zé)原則、最低成本原則、有效控制原則、風(fēng)險(xiǎn)上限原則和風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則等等。根據(jù)這些原則進(jìn)行劃分，一般來(lái)說(shuō)宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)(如政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等)主要由公共部門(mén)承擔(dān)，因?yàn)楣膊块T(mén)最能有效控制這類風(fēng)險(xiǎn);而微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)(如完工風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等)主要由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)，因?yàn)榫唧w的技術(shù)和管理職能是私人部門(mén)的強(qiáng)項(xiàng)，也正是政府“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域;此外，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)上限原則，在規(guī)定某類風(fēng)險(xiǎn)主要由某一方承擔(dān)時(shí)，往往同時(shí)規(guī)定當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超出一定范圍時(shí)，另一方會(huì)給予補(bǔ)償或分擔(dān)一定比例的風(fēng)險(xiǎn)。如規(guī)定市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)主要由私人部門(mén)承擔(dān)，但政府將在市場(chǎng)需求量低于某個(gè)基準(zhǔn)水平時(shí)予以補(bǔ)貼。例如，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目合同中，因車(chē)流量不足而導(dǎo)致私營(yíng)部門(mén)達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門(mén)可以對(duì)其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在分擔(dān)框架下，有效控制私人部門(mén)因車(chē)流量不足而引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
(四)設(shè)計(jì)合理的利益平衡機(jī)制——給予社會(huì)投資方穩(wěn)定收益
PPP項(xiàng)目要吸引社會(huì)資本方，最核心的無(wú)非是兩點(diǎn)：一是讓其能夠把控風(fēng)險(xiǎn)，二是予以合理穩(wěn)定的收益。這也是PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)最核心的兩點(diǎn)：一是風(fēng)險(xiǎn)劃分，二是基于風(fēng)險(xiǎn)的利益分配。在目前的PPP實(shí)際運(yùn)作中，往往出現(xiàn)兩種極端情況，一種是地方政府忽視社會(huì)資本的利益;一種則是出于吸引資金目的，給予社會(huì)資本過(guò)高的承諾。這兩種做法都不利于PPP模式的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
盈利而不暴利是PPP項(xiàng)目的收益的一個(gè)基本原則。眾所周知，不可能讓一個(gè)虧損的企業(yè)為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在確保企業(yè)不虧損的同時(shí)，也不能讓企業(yè)獲得超額利潤(rùn)，因?yàn)楣伯a(chǎn)品或服務(wù)涉及公眾利益，如果是超額利潤(rùn)，就意味著公眾承擔(dān)了過(guò)多的成本。
過(guò)去我們研究PPP時(shí)，常說(shuō)的是利益分享，而現(xiàn)在提出了利益調(diào)節(jié)(平衡)機(jī)制而不再是分享。也就是說(shuō)，政府不應(yīng)分享項(xiàng)目的利潤(rùn)，而應(yīng)當(dāng)調(diào)節(jié)項(xiàng)目的利潤(rùn)。如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)原則呢?一般也通過(guò)合同約定，當(dāng)利潤(rùn)低于一定水平時(shí)政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，當(dāng)利潤(rùn)高于一定水平時(shí)，則由政府通過(guò)價(jià)格或其它方式降低收益，使經(jīng)營(yíng)者在一個(gè)適度的范圍內(nèi)獲得長(zhǎng)期而穩(wěn)定的收益。
要達(dá)到理想的利益平衡機(jī)制，需要在PPP項(xiàng)目中設(shè)計(jì)合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)，或者政府補(bǔ)貼機(jī)制，以形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)，同時(shí)還要配合績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況適當(dāng)調(diào)整投資回報(bào)率，從而對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生吸引力。
(五)提供有效的資金解決途徑——協(xié)助社會(huì)投資方解決資金瓶頸
投資額大、回收期長(zhǎng)是社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的一大制約因素。政府可以動(dòng)用自身資源或通過(guò)創(chuàng)新性的思路來(lái)協(xié)助社會(huì)資本方解決資金方面的難題，使得更多有能力、有資質(zhì)的社會(huì)資本方能夠進(jìn)入PPP項(xiàng)目。常用的方式可以有以下幾種。
1、對(duì)建設(shè)投資較大的項(xiàng)目，可將項(xiàng)目拆解成不同的單項(xiàng)工程，由政府負(fù)責(zé)其中部分工程的建設(shè)，以減少社會(huì)資本的建設(shè)投入。如北京地鐵4號(hào)線，將項(xiàng)目拆解為隧道、車(chē)站等土木工程的A部分和軌道、電氣系統(tǒng)的B部分，由政府負(fù)責(zé)A部分建設(shè)，社會(huì)資本負(fù)責(zé)B部分建設(shè)，建成后由社會(huì)資本向政府租用A部分進(jìn)行地鐵運(yùn)營(yíng)。這樣，在項(xiàng)目建設(shè)階段，政府承擔(dān)了107億元的投資，約占項(xiàng)目建設(shè)投資的70%，大大緩解了社會(huì)資本的投資壓力，并為項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造了盈利空間。
2、與相關(guān)產(chǎn)品、服務(wù)的供應(yīng)商合作，由其參與到項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中。此舉對(duì)于政府和項(xiàng)目公司，可減少項(xiàng)目建設(shè)成本。在實(shí)際操作中，設(shè)備生產(chǎn)方、施工服務(wù)提供方、運(yùn)營(yíng)服務(wù)提供方作為社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的情況非常普遍。例如鳥(niǎo)巢的建設(shè)過(guò)程中，作為社會(huì)資本的中信集團(tuán)、北京城建集團(tuán)、美國(guó)金州公司均可提供工程施工服務(wù)，他們的參與，既保障了工程的順利建設(shè)，也為其承攬了施工項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了雙方共贏。
3、與項(xiàng)目受益者合作。項(xiàng)目的建設(shè)將使項(xiàng)目使用者等受益，因此，其對(duì)項(xiàng)目建設(shè)具有較高的支持意愿。另外，由于其已從項(xiàng)目的建設(shè)受益，其對(duì)從參與項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營(yíng)中獲得直接收益的要求可相對(duì)降低。政府與項(xiàng)目受益者合作，由其參與到項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中，此模式具備一定的可行性。如足球隊(duì)、籃球隊(duì)投資體育場(chǎng)館項(xiàng)目，大型污染企業(yè)參與到污水處理廠項(xiàng)目，景區(qū)經(jīng)營(yíng)公司參與到通往景區(qū)的公路項(xiàng)目，均不乏先例。
三、怎樣更好地回報(bào)社會(huì)投資者?
如何設(shè)計(jì)合理的投資回報(bào)模式，是吸引社會(huì)資本進(jìn)入的保障。目前來(lái)看，PPP模式下社會(huì)資本方收入來(lái)源主要有使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府財(cái)政補(bǔ)貼等形式，也有采取非(準(zhǔn))經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目捆綁經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的方式。同時(shí)，也可以創(chuàng)新多樣化的回報(bào)方式，以激勵(lì)社會(huì)資本的積極性，比如嘗試社會(huì)資本方溢價(jià)回收模式等。
(一)保障傳統(tǒng)回報(bào)方式的有效性——重點(diǎn)解決可靠性和穩(wěn)定性
對(duì)于政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、政府補(bǔ)貼等傳統(tǒng)回報(bào)方式，關(guān)鍵是要保障穩(wěn)定的資金來(lái)源、規(guī)范的支付機(jī)制和有效的監(jiān)管措施，使得社會(huì)投資方能夠?qū)ζ浠貓?bào)有一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，免除其后顧之憂。
1、政府付費(fèi)。一些PPP項(xiàng)目收益來(lái)源于政府付費(fèi)，資金來(lái)源主要包括：(1)用戶繳納的專項(xiàng)收費(fèi)，如污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)等;(2)地方財(cái)政資金，如地方政府債券資金、地方財(cái)政公共預(yù)算資金。這一模式的關(guān)鍵是要確保穩(wěn)定的資金來(lái)源和規(guī)范的支付機(jī)制。以污水處理/垃圾處理為例，目前許多地區(qū)尚未開(kāi)征污水/垃圾處理費(fèi)，而已開(kāi)征地區(qū)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收繳率普遍較低;同時(shí)，代為收繳的費(fèi)用有時(shí)不能及時(shí)撥付給特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)，影響項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)。而來(lái)源于地方財(cái)政預(yù)算的付費(fèi)資金，受現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算體制影響，一些地區(qū)存在來(lái)源不穩(wěn)定以及不能及時(shí)足額支付的問(wèn)題。這些問(wèn)題必須得到妥善處理，社會(huì)資本方才能夠無(wú)后顧之憂，敢于并且積極地參與PPP項(xiàng)目。
2、財(cái)政補(bǔ)貼等政府支持。政府支持可以包括多種，包括資金支持、土地支持、政策支持等，如可行性缺口補(bǔ)貼、前期費(fèi)用補(bǔ)貼、資本補(bǔ)助等財(cái)政補(bǔ)貼、政府配置土地、給予稅收優(yōu)惠等。這一模式的關(guān)鍵一是要確保政府支持的及時(shí)、充分落實(shí)，二是要科學(xué)合理地確定補(bǔ)貼數(shù)額等政府支持的力度。比如財(cái)政補(bǔ)貼等資金支持，應(yīng)當(dāng)納入同級(jí)政府預(yù)算，并在中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，確保資金來(lái)源的穩(wěn)定性，同時(shí)還應(yīng)以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，探索建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制。
3、使用者付費(fèi)。這種方式一般是政府授予社會(huì)資本方特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，社會(huì)資本方將項(xiàng)目建成并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)收入來(lái)源主要為使用者付費(fèi)，運(yùn)營(yíng)期滿后移交政府。這一模式的關(guān)鍵是要提高收費(fèi)的穩(wěn)定性。我國(guó)大部分PPP項(xiàng)目均屬于政府價(jià)格監(jiān)管行業(yè)，而目前我國(guó)的價(jià)格監(jiān)管體系尚不完善，價(jià)格調(diào)整的規(guī)則性差，價(jià)格變化缺乏可預(yù)見(jiàn)性，導(dǎo)致項(xiàng)目的長(zhǎng)期收益不確定性高，投資者不敢貿(mào)然進(jìn)入，一些已進(jìn)入的也時(shí)有退出，如因電價(jià)問(wèn)題，我國(guó)曾經(jīng)歷過(guò)兩次外資大規(guī)模退出發(fā)電行業(yè)的浪潮。再如，收費(fèi)公路的綠色通道、節(jié)假日免費(fèi)等政策的高變動(dòng)性也影響著社會(huì)資本方的投資回報(bào)。
4、非(準(zhǔn))經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目捆綁經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于收費(fèi)不能補(bǔ)償項(xiàng)目方合理收入要求的項(xiàng)目，除直接補(bǔ)貼外，還有一種形式是授予一些經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許通過(guò)這些捆綁項(xiàng)目的收益補(bǔ)償特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的虧損，如物業(yè)開(kāi)發(fā)、廣告等。此模式需要注意的是，捆綁項(xiàng)目一般為競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，企業(yè)同時(shí)經(jīng)營(yíng)政府管制性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，會(huì)降低財(cái)務(wù)透明度，因而要注意采用有效的監(jiān)管措施。
(二)創(chuàng)新多樣化的回報(bào)方式——多種思路解決回報(bào)難題
有時(shí)，綜合運(yùn)用以上方式仍然達(dá)不到很理想的效果，比如已經(jīng)成功實(shí)施的北京地鐵四號(hào)線和十四號(hào)線均采用了特許經(jīng)營(yíng)期間的客運(yùn)票款收入+政府補(bǔ)貼+授權(quán)范圍的非票務(wù)經(jīng)營(yíng)收入來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本投資回收的商業(yè)模式，相當(dāng)于綜合運(yùn)用了使用者付費(fèi)、政府財(cái)政補(bǔ)貼和捆綁經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目多種模式，但在城市軌道交通公益性決定的低價(jià)格體系下，單一的票務(wù)收入難以補(bǔ)償巨大的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，需要政府進(jìn)行補(bǔ)貼，給財(cái)政帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)�？梢�(jiàn)，有必要開(kāi)拓新的思路，創(chuàng)造性地解決社會(huì)資本方的回報(bào)問(wèn)題，比如可以考慮將PPP項(xiàng)目的溢價(jià)回收權(quán)作為一種回報(bào)社會(huì)投資方的方式。
不少PPP項(xiàng)目具有較大的正外部性，比如城市軌道交通項(xiàng)目，地鐵的建成導(dǎo)致可達(dá)性的提高，從而帶來(lái)周邊土地和物業(yè)的價(jià)值增值，產(chǎn)生溢價(jià)。通常情況下，城軌溢價(jià)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和分配權(quán)掌握在政府手中，由政府主導(dǎo)城軌溢價(jià)的管理。而實(shí)際上私人部門(mén)在溢價(jià)創(chuàng)造上具有更強(qiáng)的動(dòng)力和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，能夠優(yōu)化溢價(jià)的創(chuàng)造模式，提高溢價(jià)回收的效率。因此，政府可以嘗試通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)，將建設(shè)責(zé)任授予私人部門(mén)的同時(shí)，將城軌溢價(jià)的部分或全部經(jīng)營(yíng)權(quán)和支配權(quán)一并授予，由社會(huì)資本對(duì)這部分特別收益進(jìn)行市場(chǎng)操作，不但有利于深度挖掘城軌的潛在價(jià)值，實(shí)現(xiàn)溢價(jià)創(chuàng)造和回收效率的提高，也有利于減輕政府的財(cái)政壓力。
綜上所述，要達(dá)到吸引社會(huì)資本方積極參與PPP模式的目的，政府要從根本上轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立與社會(huì)資本平等合作的商業(yè)意識(shí)和契約精神，給予社會(huì)資本足夠的話語(yǔ)權(quán)，在PPP合作中建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益平衡機(jī)制，在免除社會(huì)投資方后顧之憂的同時(shí)，設(shè)計(jì)合理的定價(jià)機(jī)制和價(jià)格調(diào)整機(jī)制來(lái)保障其收益的穩(wěn)定性，同時(shí)協(xié)助社會(huì)資本解決資金難題，合理選擇、靈活安排回報(bào)方式，若能如此，PPP模式在中國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展便有望實(shí)現(xiàn)。
