在PPP模式中，社會投資方的核心關(guān)注點有哪些?本文從三大方面：風(fēng)險、收益、投資額與回報期，詳細(xì)分析了社會投資方在參與PPP時最關(guān)心的問題，并總結(jié)了部分國內(nèi)PPP項目失敗的原因，均是忽視了社會投資方某個關(guān)鍵方面的利益訴求。
以我國當(dāng)前PPP模式的現(xiàn)狀來看，吸引社會投資方須解決的核心問題是什么?本文總結(jié)了五個重要方面：其中，政府契約精神是社會投資方利益的根本保證，平等的合作關(guān)系是構(gòu)筑雙方長期穩(wěn)固合作的基石，這兩方面是前提和保障;通過設(shè)計合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制來消除社會投資方的后顧之憂，設(shè)計合理的利益平衡機(jī)制來給予社會投資方穩(wěn)定收益，通過協(xié)助解決資金難題，來解除社會投資方參與PPP的瓶頸，這三方面是具體措施。
為了更好地吸引投資者參與PPP項目，政府如何更好地回報社會投資方?有哪些回報方式?本文從傳統(tǒng)回報方式和開拓新的回報方式兩個方面進(jìn)行了闡述。對于政府付費、財政補(bǔ)貼、使用者付費等傳統(tǒng)回報方式而言，關(guān)鍵是要保證回報的可靠性的穩(wěn)定性;而在綜合運(yùn)用傳統(tǒng)回報方式的效果仍不理想的情況下，則可以開拓思路，創(chuàng)新多樣化的回報模式，比如將PPP項目的部分或全部溢價回收權(quán)作為回報社會投資方的方式等。
以下為正文：
近年來，國家大力推動PPP模式，PPP模式不僅成為新形勢下解決地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)任務(wù)的重要途徑，而且成為財政體制改革和投融資體制改革的重要抓手，被提升到轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的高度。而PPP模式要在中國得到長遠(yuǎn)穩(wěn)定的發(fā)展，一個重要前提就是社會資本的積極參與。然而就目前我國政府與社會資本的合作情形而言，政府“一廂情愿”的表現(xiàn)較為明顯，社會資本對PPP模式的嘗試意愿并不強(qiáng)。要解決這一難題，我們必須認(rèn)真考慮社會資本方在PPP項目中的訴求(關(guān)注點)，然后對照我們目前的現(xiàn)狀，去解決在吸引社會資本方面存在的核心問題，最后靈活選擇回報社會投資者的方式，保障社會投資方在PPP項目中有利可圖，并免除其后顧之憂，使之與政府達(dá)到共贏。
一、PPP模式中社會投資方最關(guān)心什么?
社會投資方對PPP項目的核心關(guān)注點無外乎風(fēng)險、收益與成本(投資額與回收期)三大方面。當(dāng)前，我國社會資本參與PPP項目的積極性不高的主要原因在于許多地方政府傾向于將PPP項目單純定位為開拓融資渠道之舉，而未能對等考量社會資本的利益訴求，在合作中仍保持強(qiáng)勢地位，政府承諾不能如約兌現(xiàn)，社會資本方在投資入股后難以獲得相應(yīng)待遇，在投資、建設(shè)、運(yùn)營等核心環(huán)節(jié)失去話語權(quán)，使得PPP項目對于社會資本來說，風(fēng)險難以把控，收益難以保障，從而心存疑慮乃至畏懼。
(一)風(fēng)險——社會投資方關(guān)注的首要因素
社會資本首先要保證自身的安全，其次才是追求回報的最大化。因此，PPP項目的風(fēng)險程度如何，社會資本能夠在多大程序上把控風(fēng)險，是其能否無后顧之憂地參與PPP項目的關(guān)鍵。其中，最大的風(fēng)險來源于政府信用，包括政府公信力(政府承諾能否如約兌現(xiàn))和政府支付能力(政府是否有能力兌現(xiàn)承諾);其次是政府決策的影響和社會資本的話語權(quán)問題。
1、政府公信力：政府會否遵守承諾
政府公信力是社會資本方的首要關(guān)注點，也是目前制約我國PPP模式發(fā)展的首要因素。簽訂好的協(xié)議能否得到嚴(yán)格遵守、政府承諾能否得到及時兌現(xiàn)是社會資本參與PPP項目的主要顧慮。協(xié)商好的費價政策會不會臨時調(diào)整?承諾的稅收優(yōu)惠或財政補(bǔ)貼能否及時落實?政府出資部分的資本金能不能及時到位?
在我國PPP項目失敗的案例中，很多是由于政府違背承諾而導(dǎo)致的。青島威立雅污水處理項目中，當(dāng)?shù)卣诤灱s后又單方面要求重新談判以降低承諾價格;長春匯津污水處理廠項目中，政府廢止了當(dāng)初指定的管理辦法，致使實施機(jī)構(gòu)拖欠合作公司污水處理費，最終導(dǎo)致項目失敗;廉江中法供水廠項目中供水量和水價都未達(dá)到當(dāng)初合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn);杭州灣跨海大橋項目和鑫遠(yuǎn)閩江四橋則是由于出現(xiàn)了競爭性項目而政府又無法按約定給予補(bǔ)償。還有很多PPP項目，在社會資本投資后，政府拖欠款項時有發(fā)生，企業(yè)已經(jīng)進(jìn)來了，不得不維持運(yùn)營，只能不斷想辦法加大融資力度，大大增加企業(yè)的財務(wù)負(fù)擔(dān)。
有時，地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引社會資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。在沈陽第九水電廠BOT項目中，政府為吸收社會投資方，項目合同約定的投資回報率過高，導(dǎo)致沉重的財政負(fù)擔(dān)，期間只能更改合同，導(dǎo)致社會資本方的收益達(dá)不到預(yù)期，既影響了政府方的信譽(yù)，也影響了社會資本方參與PPP項目的積極性。
2、政府支付能力：政府是否有能力兌現(xiàn)承諾
除了政府自愿遵守承諾以外，政府支付能力也非常關(guān)鍵。目前地方政府最大的問題是傾向于把PPP當(dāng)成另一種融資模式來應(yīng)急，而不去做長遠(yuǎn)規(guī)劃，較少考慮項目的可行性和可持續(xù)性，因此難以保障在今后二三十年的合作中能夠有持續(xù)的支付能力。在這種一哄而上、盲目PPP的現(xiàn)實背景下，社會資本方對政府支付能力的擔(dān)憂也會更重，在其他因素不容易考察的情況下，社會資本方通常愿意和財政實力雄厚、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府合作。那么作為政府方，長期來看，應(yīng)將提高自身財政實力、健全財政體制、保持合理負(fù)債水平作為奮斗目標(biāo);中期來看，應(yīng)提高PPP項目的選擇性和計劃性，建立適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來合理甄別適合采用PPP模式的項目，避免給社會留下不顧實際、盲目上項目的不良印象;短期來看，在具體的PPP項目中，則可以通過將其承諾的補(bǔ)貼等支出納入中長期財政預(yù)算，給予社會資本方有力的利益保障，降低PPP項目的風(fēng)險系數(shù)。
3、政府決策力：政府決策失誤會造成怎樣的影響
在PPP項目實施中，雖然政府與社會資本方屬于合作關(guān)系，但在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供中，政府要負(fù)責(zé)頂層設(shè)計，包括公共服務(wù)的價格調(diào)整、服務(wù)提供的數(shù)量以及各項基礎(chǔ)設(shè)施之間的配套安排等等，這又客觀上造成政府與社會資本之間關(guān)系的不對等。政府的決策既可以保證社會資本方的收益，也可能反過來損害社會資本方的利益。這種情況下，地方政府的決策失誤就會轉(zhuǎn)化為社會資本的風(fēng)險，例如武漢湯遜湖污水處理廠項目、杭州灣大橋項目、京通高速公路項目等，就是由于地方政府缺乏整體規(guī)劃或配套設(shè)施不到位，或出現(xiàn)競爭性項目導(dǎo)致在建項目最低需求量無法保證。
就目前財政部等部門發(fā)布的PPP項目合同指南等文件所規(guī)定的項目風(fēng)險分配設(shè)計來看，主要考慮了地方政府不可控的來自更高層面的政治風(fēng)險，但對于地方政府行為可能帶來的社會資本收益達(dá)不到預(yù)期的風(fēng)險，并沒有明確的解決方案。如何避免地方政府決策變化可能給社會資本造成的風(fēng)險以及如何在風(fēng)險發(fā)生時保證社會資本的權(quán)益，這是社會資本方最需要解決的疑問之一，只有打消了社會資本方的這個疑慮，才能真正促進(jìn)社會資本參與PPP的熱情。
4、社會資本話語權(quán)：政府是否大權(quán)獨攬
在社會資本和地方政府的關(guān)系上，很多地方政府仍然沒有轉(zhuǎn)變觀念，不少地方政府部門總是“留一手”，在項目決策與實施中始終保持強(qiáng)勢姿態(tài)。
首先是股權(quán)之爭。對于PPP項目，不少地方政府明確表示，企業(yè)可以入股，但絕對不能控股，政府一定要保證51%以上的控股權(quán)，這令很多社會資本望而卻步。在多數(shù)PPP項目合作中，社會資本由于占股少，處于絕對弱勢地位。一些地方將社會資本視為“附屬”，在公司架構(gòu)上大權(quán)獨攬，在決策上獨斷專行，社會資本缺少決策話語權(quán)。政府總是要求自己的控股地位，一方面造成社會資本參與積極性的降低，另一方面也可能造成PPP項目實施效率的低下，與引入PPP模式的初衷相違。引入PPP模式不僅是引入社會資本，也是引入更多的市場意識和現(xiàn)代管理理念。很多時候，如果社會資本缺少話語權(quán)，項目就難以形成合理的公司架構(gòu)，導(dǎo)致效率低下，無法有效運(yùn)作。
政府的強(qiáng)勢還反映在，一旦項目出現(xiàn)重大問題時，地方政府即使控股少，也會動用行政手段進(jìn)行干預(yù)。此外，一些地方政府在引入社會資本后，還不斷對企業(yè)提出不合理要求，讓企業(yè)承擔(dān)本來不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。
（二）收益——社會投資方參與PPP的主要訴求
影響社會資本方收益水平的主要因素有三個方面：一是定價機(jī)制;二是價格調(diào)整機(jī)制;三是預(yù)期外因素導(dǎo)致實際收益發(fā)生變化。
1、定價機(jī)制：提供合理的收益水平
關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價，存在一個利益平衡問題，即公眾總是期望質(zhì)優(yōu)價廉的公共產(chǎn)品或服務(wù)，而私人投資者則期望獲得更多的利潤。那么作為政府，作為PPP項目的設(shè)計方，就要設(shè)計合理的定價機(jī)制，以平衡社會公眾和投資者的利益。而在實際操作中，往往容易出現(xiàn)兩種極端的情況。
一種是由于PPP項目招標(biāo)時缺乏合理的成本預(yù)算作為標(biāo)底，導(dǎo)致服務(wù)價格并非依據(jù)行業(yè)平均成本確定，加上政府與企業(yè)之間存在的信息不對稱，政府很難掌握項目公司的全部信息。此外，由于缺乏人工、材料、機(jī)械消耗等統(tǒng)一的成本標(biāo)準(zhǔn)，使得服務(wù)價格往往因企業(yè)虛報成本而抬高。
另一種與此相反的現(xiàn)象是，公共服務(wù)價格水平往往過低，甚至不足以彌補(bǔ)成本，某些應(yīng)該使用者付費的，收費機(jī)制遲遲未啟動，而在服務(wù)費價水平不到位的情況下，地方政府又常常未能承擔(dān)起補(bǔ)貼責(zé)任。很多企業(yè)界人士稱，地方政府的支付意愿并不高。尤其是在很多地方政府的財政狀況都很緊張的情況下，在具體分配資金使用的時候，往往會把對PPP項目的財政補(bǔ)貼排在最后。
2、價格調(diào)整機(jī)制：降低市場因素對收益的影響
PPP項目的經(jīng)營周期往往長達(dá)幾十年，期間市場環(huán)境可能發(fā)生非常劇烈的變化，通貨膨脹率、利率、匯率等因素時時都在變，因此公共產(chǎn)品或服務(wù)的價格也必須做出相應(yīng)的調(diào)整。如果調(diào)價機(jī)制不明確，幾乎不會有社會資本方敢在PPP項目上投入巨資。但在實際操作中如何設(shè)計合理的價格調(diào)整機(jī)制并不容易，公共產(chǎn)品或服務(wù)的價格不適合頻繁調(diào)整，但又不能長期不變，這就需要具體了解不同產(chǎn)品或服務(wù)適合一個什么樣的調(diào)節(jié)機(jī)制，如何與物價指數(shù)等市場因素掛鉤等。
3、實際收益的非預(yù)期變化：降低預(yù)期外因素對收益的影響
很多時候，收益因素阻礙社會資本的參與并不在于絕對收益水平太低，而在于實際收益低于預(yù)期。造成實際收益低于預(yù)期的原因很多，大體可以分為兩種，一種是單純的事前評估不合理或者經(jīng)營不當(dāng)造成的;另一種則是出現(xiàn)了難以預(yù)測的風(fēng)險，比如服務(wù)需求量由于競爭性項目而被分流、服務(wù)價格的單方面調(diào)整等。更嚴(yán)重的是，如果發(fā)生法律法規(guī)的變更、政策的變化，投資項目很可能直接遭遇暫停甚至終止。很多PPP項目失敗都是由于各種非商業(yè)風(fēng)險造成收益難以覆蓋成本的。
(三)投資額與回收期——社會投資方參與PPP的重要瓶頸
由于PPP項目大多分布在基礎(chǔ)設(shè)施和公共領(lǐng)域，其投資金額往往巨大，超出了一般民營資本的資金實力和融資能力，比如交通運(yùn)輸項目的平均投資規(guī)模在7億元以上，而其它包括市政工程、公共服務(wù)，以及環(huán)境保護(hù)、健康養(yǎng)老等項目的平均規(guī)模都在1億元以上。同時，其回收周期也很漫長，一般一個項目至少為10年，通常為20-30年，最長可達(dá)40-50年。需要通過特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)等方式，或者根據(jù)政府的信用和契約，按照固定回報或定期回購的方式，慢慢地在今后的經(jīng)營活動中逐步收回投資。
在投資大、回收慢、收益不高的情況下，政府如果不能提供相應(yīng)的資金支持或協(xié)助推動金融機(jī)構(gòu)對社會資本方的支持，或?qū)で笥行У馁Y金解決途徑和回報方式，將較難達(dá)成項目的順利融資，從而抑制社會資本方的參與能力和參與積極性。
(四)國內(nèi)部分PPP項目失敗案例原因總結(jié)
以上三個方面是社會投資方對PPP項目的主要關(guān)注點，也是當(dāng)前我國PPP實踐中制約社會資本方積極性的核心因素所在，下表給出了一些PPP項目失敗或出現(xiàn)問題的案例，以幫助讀者更形象地了解社會投資方對PPP項目的顧慮。
二、吸引社會資本方須解決哪些核心問題?
(一)展示政府契約精神——社會投資方利益的根本保證
所謂契約精神即契約關(guān)系中平等、守信的精神。社會資本之所以在參與PPP項目中有重重顧慮，其中首要原因就是政府行為缺乏契約精神。PPP項目運(yùn)行的時間長達(dá)幾十年，如果政府沒有契約精神，不按照合同規(guī)則辦事，就會引發(fā)許多變數(shù)，給社會資本帶來巨大的風(fēng)險。要吸引社會資本，進(jìn)一步推行PPP模式，樹立和展示政府的契約精神是當(dāng)務(wù)之急。
政府契約精神的形成不能僅靠道德約束，更應(yīng)通過制度和法治建設(shè)真正對政府行為形成硬約束，以實現(xiàn)社會資本方與政府部門的平等對話。長期來看，需在法律法規(guī)層面加強(qiáng)頂層設(shè)計，約束地方政府權(quán)限，提高政府違約成本，避免政府部門對項目的過度干預(yù)，并保障社會資本有權(quán)利也有渠道維護(hù)自身利益。短期來看，要重視規(guī)范推進(jìn)PPP模式發(fā)展。首先，要嚴(yán)格落實政府的履約責(zé)任。將財政承受能力范圍內(nèi)的PPP項目支出納入年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃，并向社會公開項目的財政支出責(zé)任數(shù)額及年度預(yù)算安排情況，從制度上強(qiáng)化政府的履約意識，落實政府履約責(zé)任。其次，不斷提高政府自身專業(yè)素質(zhì)。PPP項目的長期性、復(fù)雜性對地方政府的專業(yè)素質(zhì)提出了極大挑戰(zhàn)，因此各級政府，尤其是相關(guān)行業(yè)的主管部門，需不斷提高自身職業(yè)素養(yǎng)及實際操作能力，避免專業(yè)能力不足引起的項目設(shè)計、定價機(jī)制等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題而導(dǎo)致違約、臨時調(diào)價等政府失信行為的發(fā)生。
(二)建立平等合作關(guān)系——構(gòu)筑長期穩(wěn)固合作的基石
PPP更像是一場婚姻，而不僅僅是一場婚禮。既然如此，要維持長期、健康的合作關(guān)系，就必須建立在雙方平等合作的基礎(chǔ)上。國家發(fā)改委擬定的《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014年版)》中，明確指出合同的編制原則第一條便是“強(qiáng)調(diào)合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)。”
但目前的現(xiàn)實情況是，一些地方政府“共贏”意識匱乏，在合作中一再強(qiáng)調(diào)自身優(yōu)勢地位，很多地方政府抱著“政府吃肉、企業(yè)喝湯”的思維，“回報意識”不強(qiáng)。同時，在PPP合作中，往往立項、評估、決策完全由政府說了算，企業(yè)參與積極性不高，即使形成合作意向，也無法形成現(xiàn)代公司治理模式。PPP合作引入社會資本的意義，不僅在于補(bǔ)充資本金不足，更重要的是要使產(chǎn)權(quán)和市場制度更好地適應(yīng)社會化大生產(chǎn)。將社會資本視為“二等公民”的PPP項目長久不了。只有改變當(dāng)前地方政府的這種錯誤理念，真正確立政府與社會資本方的平等合作地位，PPP才有可能在中國得以全面推廣，并真正發(fā)揮作用。
(三)設(shè)計合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制——消除社會投資方的后顧之憂
PPP項目蘊(yùn)含較大的風(fēng)險，合理的風(fēng)險分擔(dān)是PPP項目成功的關(guān)鍵，某一方承擔(dān)過多或過少項目風(fēng)險都可能導(dǎo)致項目失敗。合理的風(fēng)險分配機(jī)制也有利于在相關(guān)各方之間形成激勵約束機(jī)制。中國PPP研究院院長賈康表示，在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔(dān)風(fēng)險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。諸如政府采購過程，之所以不能稱為PPP(公私合作伙伴關(guān)系)，是因為雙方在此過程中都讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險，而在公私伙伴關(guān)系中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的風(fēng)險，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險盡可能小。
PPP模式在國內(nèi)外都已有多年的運(yùn)營經(jīng)驗，實際的風(fēng)險劃分已經(jīng)形成了一些公認(rèn)的原則和慣例。風(fēng)險劃分要結(jié)合多項原則綜合確定，包括歸責(zé)原則、最低成本原則、有效控制原則、風(fēng)險上限原則和風(fēng)險收益對等原則等等。根據(jù)這些原則進(jìn)行劃分，一般來說宏觀層面的風(fēng)險(如政治風(fēng)險、法律風(fēng)險等)主要由公共部門承擔(dān)，因為公共部門最能有效控制這類風(fēng)險;而微觀層面的風(fēng)險(如完工風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險等)主要由私營部門承擔(dān)，因為具體的技術(shù)和管理職能是私人部門的強(qiáng)項，也正是政府“官僚主義低效風(fēng)險”的易發(fā)領(lǐng)域;此外，根據(jù)風(fēng)險上限原則，在規(guī)定某類風(fēng)險主要由某一方承擔(dān)時，往往同時規(guī)定當(dāng)風(fēng)險超出一定范圍時，另一方會給予補(bǔ)償或分擔(dān)一定比例的風(fēng)險。如規(guī)定市場需求風(fēng)險主要由私人部門承擔(dān)，但政府將在市場需求量低于某個基準(zhǔn)水平時予以補(bǔ)貼。例如，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項目合同中，因車流量不足而導(dǎo)致私營部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在分擔(dān)框架下，有效控制私人部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險。
(四)設(shè)計合理的利益平衡機(jī)制——給予社會投資方穩(wěn)定收益
PPP項目要吸引社會資本方，最核心的無非是兩點：一是讓其能夠把控風(fēng)險，二是予以合理穩(wěn)定的收益。這也是PPP項目設(shè)計最核心的兩點：一是風(fēng)險劃分，二是基于風(fēng)險的利益分配。在目前的PPP實際運(yùn)作中，往往出現(xiàn)兩種極端情況，一種是地方政府忽視社會資本的利益;一種則是出于吸引資金目的，給予社會資本過高的承諾。這兩種做法都不利于PPP模式的長遠(yuǎn)發(fā)展。
盈利而不暴利是PPP項目的收益的一個基本原則。眾所周知，不可能讓一個虧損的企業(yè)為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在確保企業(yè)不虧損的同時，也不能讓企業(yè)獲得超額利潤，因為公共產(chǎn)品或服務(wù)涉及公眾利益，如果是超額利潤，就意味著公眾承擔(dān)了過多的成本。
過去我們研究PPP時，常說的是利益分享，而現(xiàn)在提出了利益調(diào)節(jié)(平衡)機(jī)制而不再是分享。也就是說，政府不應(yīng)分享項目的利潤，而應(yīng)當(dāng)調(diào)節(jié)項目的利潤。如何實現(xiàn)這個原則呢?一般也通過合同約定，當(dāng)利潤低于一定水平時政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，當(dāng)利潤高于一定水平時，則由政府通過價格或其它方式降低收益，使經(jīng)營者在一個適度的范圍內(nèi)獲得長期而穩(wěn)定的收益。
要達(dá)到理想的利益平衡機(jī)制，需要在PPP項目中設(shè)計合理的動態(tài)調(diào)整的定價，或者政府補(bǔ)貼機(jī)制，以形成長期穩(wěn)定的投資回報，同時還要配合績效評價機(jī)制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況適當(dāng)調(diào)整投資回報率，從而對社會資本產(chǎn)生吸引力。
(五)提供有效的資金解決途徑——協(xié)助社會投資方解決資金瓶頸
投資額大、回收期長是社會資本參與PPP項目的一大制約因素。政府可以動用自身資源或通過創(chuàng)新性的思路來協(xié)助社會資本方解決資金方面的難題，使得更多有能力、有資質(zhì)的社會資本方能夠進(jìn)入PPP項目。常用的方式可以有以下幾種。
1、對建設(shè)投資較大的項目，可將項目拆解成不同的單項工程，由政府負(fù)責(zé)其中部分工程的建設(shè)，以減少社會資本的建設(shè)投入。如北京地鐵4號線，將項目拆解為隧道、車站等土木工程的A部分和軌道、電氣系統(tǒng)的B部分，由政府負(fù)責(zé)A部分建設(shè)，社會資本負(fù)責(zé)B部分建設(shè)，建成后由社會資本向政府租用A部分進(jìn)行地鐵運(yùn)營。這樣，在項目建設(shè)階段，政府承擔(dān)了107億元的投資，約占項目建設(shè)投資的70%，大大緩解了社會資本的投資壓力，并為項目后期運(yùn)營創(chuàng)造了盈利空間。
2、與相關(guān)產(chǎn)品、服務(wù)的供應(yīng)商合作，由其參與到項目的建設(shè)和運(yùn)營中。此舉對于政府和項目公司，可減少項目建設(shè)成本。在實際操作中，設(shè)備生產(chǎn)方、施工服務(wù)提供方、運(yùn)營服務(wù)提供方作為社會資本參與項目建設(shè)和運(yùn)營的情況非常普遍。例如鳥巢的建設(shè)過程中，作為社會資本的中信集團(tuán)、北京城建集團(tuán)、美國金州公司均可提供工程施工服務(wù)，他們的參與，既保障了工程的順利建設(shè)，也為其承攬了施工項目，實現(xiàn)了雙方共贏。
3、與項目受益者合作。項目的建設(shè)將使項目使用者等受益，因此，其對項目建設(shè)具有較高的支持意愿。另外，由于其已從項目的建設(shè)受益，其對從參與項目建設(shè)或運(yùn)營中獲得直接收益的要求可相對降低。政府與項目受益者合作，由其參與到項目的建設(shè)和運(yùn)營中，此模式具備一定的可行性。如足球隊、籃球隊投資體育場館項目，大型污染企業(yè)參與到污水處理廠項目，景區(qū)經(jīng)營公司參與到通往景區(qū)的公路項目，均不乏先例。
三、怎樣更好地回報社會投資者?
如何設(shè)計合理的投資回報模式，是吸引社會資本進(jìn)入的保障。目前來看，PPP模式下社會資本方收入來源主要有使用者付費、政府付費、政府財政補(bǔ)貼等形式，也有采取非(準(zhǔn))經(jīng)營性項目捆綁經(jīng)營性項目的方式。同時，也可以創(chuàng)新多樣化的回報方式，以激勵社會資本的積極性，比如嘗試社會資本方溢價回收模式等。
(一)保障傳統(tǒng)回報方式的有效性——重點解決可靠性和穩(wěn)定性
對于政府付費、使用者付費、政府補(bǔ)貼等傳統(tǒng)回報方式，關(guān)鍵是要保障穩(wěn)定的資金來源、規(guī)范的支付機(jī)制和有效的監(jiān)管措施，使得社會投資方能夠?qū)ζ浠貓笥幸粋�穩(wěn)定的預(yù)期，免除其后顧之憂。
1、政府付費。一些PPP項目收益來源于政府付費，資金來源主要包括：(1)用戶繳納的專項收費，如污水處理費、垃圾處理費等;(2)地方財政資金，如地方政府債券資金、地方財政公共預(yù)算資金。這一模式的關(guān)鍵是要確保穩(wěn)定的資金來源和規(guī)范的支付機(jī)制。以污水處理/垃圾處理為例，目前許多地區(qū)尚未開征污水/垃圾處理費，而已開征地區(qū)的收費標(biāo)準(zhǔn)和收繳率普遍較低;同時，代為收繳的費用有時不能及時撥付給特許經(jīng)營企業(yè)，影響項目正常運(yùn)營。而來源于地方財政預(yù)算的付費資金，受現(xiàn)行財政預(yù)算體制影響，一些地區(qū)存在來源不穩(wěn)定以及不能及時足額支付的問題。這些問題必須得到妥善處理，社會資本方才能夠無后顧之憂，敢于并且積極地參與PPP項目。
2、財政補(bǔ)貼等政府支持。政府支持可以包括多種，包括資金支持、土地支持、政策支持等，如可行性缺口補(bǔ)貼、前期費用補(bǔ)貼、資本補(bǔ)助等財政補(bǔ)貼、政府配置土地、給予稅收優(yōu)惠等。這一模式的關(guān)鍵一是要確保政府支持的及時、充分落實，二是要科學(xué)合理地確定補(bǔ)貼數(shù)額等政府支持的力度。比如財政補(bǔ)貼等資金支持，應(yīng)當(dāng)納入同級政府預(yù)算，并在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，確保資金來源的穩(wěn)定性，同時還應(yīng)以項目運(yùn)營績效評價結(jié)果為依據(jù)，探索建立動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制。
3、使用者付費。這種方式一般是政府授予社會資本方特許經(jīng)營權(quán)，社會資本方將項目建成并負(fù)責(zé)運(yùn)營，運(yùn)營收入來源主要為使用者付費，運(yùn)營期滿后移交政府。這一模式的關(guān)鍵是要提高收費的穩(wěn)定性。我國大部分PPP項目均屬于政府價格監(jiān)管行業(yè)，而目前我國的價格監(jiān)管體系尚不完善，價格調(diào)整的規(guī)則性差，價格變化缺乏可預(yù)見性，導(dǎo)致項目的長期收益不確定性高，投資者不敢貿(mào)然進(jìn)入，一些已進(jìn)入的也時有退出，如因電價問題，我國曾經(jīng)歷過兩次外資大規(guī)模退出發(fā)電行業(yè)的浪潮。再如，收費公路的綠色通道、節(jié)假日免費等政策的高變動性也影響著社會資本方的投資回報。
4、非(準(zhǔn))經(jīng)營性項目捆綁經(jīng)營性項目。對于收費不能補(bǔ)償項目方合理收入要求的項目，除直接補(bǔ)貼外，還有一種形式是授予一些經(jīng)營性項目的經(jīng)營權(quán)，允許通過這些捆綁項目的收益補(bǔ)償特許經(jīng)營項目的虧損，如物業(yè)開發(fā)、廣告等。此模式需要注意的是，捆綁項目一般為競爭性業(yè)務(wù)，企業(yè)同時經(jīng)營政府管制性業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)，會降低財務(wù)透明度，因而要注意采用有效的監(jiān)管措施。
(二)創(chuàng)新多樣化的回報方式——多種思路解決回報難題
有時，綜合運(yùn)用以上方式仍然達(dá)不到很理想的效果，比如已經(jīng)成功實施的北京地鐵四號線和十四號線均采用了特許經(jīng)營期間的客運(yùn)票款收入+政府補(bǔ)貼+授權(quán)范圍的非票務(wù)經(jīng)營收入來實現(xiàn)社會資本投資回收的商業(yè)模式，相當(dāng)于綜合運(yùn)用了使用者付費、政府財政補(bǔ)貼和捆綁經(jīng)營性項目多種模式，但在城市軌道交通公益性決定的低價格體系下，單一的票務(wù)收入難以補(bǔ)償巨大的投資、建設(shè)和運(yùn)營成本，需要政府進(jìn)行補(bǔ)貼，給財政帶來沉重負(fù)擔(dān)�？梢姡斜匾_拓新的思路，創(chuàng)造性地解決社會資本方的回報問題，比如可以考慮將PPP項目的溢價回收權(quán)作為一種回報社會投資方的方式。
不少PPP項目具有較大的正外部性，比如城市軌道交通項目，地鐵的建成導(dǎo)致可達(dá)性的提高，從而帶來周邊土地和物業(yè)的價值增值，產(chǎn)生溢價。通常情況下，城軌溢價的經(jīng)營權(quán)和分配權(quán)掌握在政府手中，由政府主導(dǎo)城軌溢價的管理。而實際上私人部門在溢價創(chuàng)造上具有更強(qiáng)的動力和專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，能夠優(yōu)化溢價的創(chuàng)造模式，提高溢價回收的效率。因此，政府可以嘗試通過特許經(jīng)營，將建設(shè)責(zé)任授予私人部門的同時，將城軌溢價的部分或全部經(jīng)營權(quán)和支配權(quán)一并授予，由社會資本對這部分特別收益進(jìn)行市場操作，不但有利于深度挖掘城軌的潛在價值，實現(xiàn)溢價創(chuàng)造和回收效率的提高，也有利于減輕政府的財政壓力。
綜上所述，要達(dá)到吸引社會資本方積極參與PPP模式的目的，政府要從根本上轉(zhuǎn)變觀念，樹立與社會資本平等合作的商業(yè)意識和契約精神，給予社會資本足夠的話語權(quán)，在PPP合作中建立合理的風(fēng)險分擔(dān)和利益平衡機(jī)制，在免除社會投資方后顧之憂的同時，設(shè)計合理的定價機(jī)制和價格調(diào)整機(jī)制來保障其收益的穩(wěn)定性，同時協(xié)助社會資本解決資金難題，合理選擇、靈活安排回報方式，若能如此，PPP模式在中國的長遠(yuǎn)發(fā)展便有望實現(xiàn)。
