中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)產(chǎn)業(yè)改革與企業(yè)發(fā)展委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)
PPP咨詢與研究中心主任
北京中建政研信息咨詢中心主任 梁艦
目前，我國(guó)在片區(qū)開(kāi)發(fā)中運(yùn)用PPP模式還處在探索階段，缺乏專門(mén)的政策性文件和技術(shù)指標(biāo)。全國(guó)范圍內(nèi)以PPP模式操作并落地的片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目相對(duì)較少。在片區(qū)開(kāi)發(fā)中包含的單體項(xiàng)目可能是土地一級(jí)綜合整理、存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)PPP項(xiàng)目、新建項(xiàng)目等，因此在PPP模式下單個(gè)項(xiàng)目選擇實(shí)操方式時(shí)，不同單體項(xiàng)目可能需要采取不同的運(yùn)作模式。本文就PPP模式在片區(qū)開(kāi)發(fā)中相對(duì)于單體項(xiàng)目的特點(diǎn)并結(jié)合中建政研在片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)展開(kāi)分析。
從整體流程上看，片區(qū)開(kāi)發(fā)和單體項(xiàng)目在操作基本流程類似，但在實(shí)操時(shí)更為復(fù)雜，這是由片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目相對(duì)于單體項(xiàng)目幾個(gè)特點(diǎn)決定的。1.對(duì)資金需求體量大；2.包含多個(gè)單體項(xiàng)目；3.建設(shè)面積較大；4.建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)；5.涉及到不同主管部門(mén)等特點(diǎn)。比如，在片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，項(xiàng)目種類分為：無(wú)收益項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目；回報(bào)方式可能是：政府可用性補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、績(jī)效付費(fèi)、使用者付費(fèi)等；不同單體項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)期限不同等。
那么在實(shí)務(wù)操作中如何處理這些問(wèn)題？
首先，政府要做好服務(wù)工作，成立專門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)好各主管部門(mén)，簡(jiǎn)化審批流程。比如一個(gè)片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中可能包含醫(yī)院、公路/軌道交通、電影院、公園、給排水、地下綜合管廊等多個(gè)單體項(xiàng)目。這些項(xiàng)目歸屬不同主管部門(mén)，所以需要相關(guān)各個(gè)主管單位聯(lián)合設(shè)立管委會(huì)，專門(mén)協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目申報(bào)、審批、監(jiān)管等事宜，目前通常的做法是由本級(jí)政府副市（縣）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，由各主管單位負(fù)責(zé)人組成管委會(huì)專門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。
其次，確定付費(fèi)機(jī)制。
我們以一個(gè)包含具備向終端用戶收費(fèi)的和不具備向終端用戶收費(fèi)（即采取"政府付費(fèi)"的付費(fèi)機(jī)制），且需要進(jìn)行一級(jí)土地整理的項(xiàng)目為例進(jìn)行說(shuō)明。
因?yàn)槭嵌鄠�(gè)單體項(xiàng)目組成的項(xiàng)目集群，付費(fèi)方式可采取可用性付費(fèi)、運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)、綜合體內(nèi)部平衡等幾種方式。
�、倏捎眯愿顿M(fèi)
因?yàn)樵擁?xiàng)目涉及一級(jí)土地整理和后續(xù)的建設(shè)，如果進(jìn)行統(tǒng)一核算，那么勢(shì)必會(huì)使程序復(fù)雜化。因?yàn)橥恋厥且淮涡允褂贸杀荆≒PP項(xiàng)目的最終的歸屬權(quán)是政府，在基建和公用事業(yè)建設(shè)方面沒(méi)有加入土地的時(shí)間成本），且政府可從后續(xù)的出讓土地使用權(quán)獲得相應(yīng)收益，所以前期土地整理宜單獨(dú)核算。可由PPP項(xiàng)目公司成立土地整理子公司，主要配合政府相關(guān)主管部門(mén)進(jìn)行土地一級(jí)綜合開(kāi)發(fā)整理，采用分片區(qū)管理、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)、單獨(dú)核算方式，政府審定單獨(dú)出讓地塊投資成本后支付可用性服務(wù)費(fèi)；政府對(duì)公建項(xiàng)目依據(jù)當(dāng)年實(shí)際投資綜合確定可用性服務(wù)費(fèi)金額并按期支付。公建項(xiàng)目建成后，相關(guān)運(yùn)營(yíng)維護(hù)內(nèi)容由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。
�、谶\(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)：
在對(duì)可向終端用戶收費(fèi)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可采取運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)，收費(fèi)價(jià)格依照市場(chǎng)價(jià)格與項(xiàng)目公司自主決定相結(jié)合的方式定價(jià)；對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)采用政府付費(fèi)機(jī)制道路、綠化、路燈等公共配套設(shè)施和公建項(xiàng)目的維護(hù)等內(nèi)容的運(yùn)營(yíng)，以運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)方式予以支付。
�、劬C合體內(nèi)部平衡
在綜合體內(nèi)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目/準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與政府付費(fèi)項(xiàng)目可采取內(nèi)部平衡方法,這樣可以減輕政府支付負(fù)擔(dān)同時(shí)可激勵(lì)社會(huì)資本方積極性。比如，片區(qū)內(nèi)提供義務(wù)教育的學(xué)校是不可能獲得經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)償，同時(shí)該片區(qū)內(nèi)有經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目：如超市，可對(duì)人流量進(jìn)行預(yù)估，再參照市場(chǎng)上超市正常收益進(jìn)行核算，以最終的收益平衡政府在義務(wù)教育學(xué)校項(xiàng)目上的付費(fèi)。
第三、如何進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)？
根據(jù)財(cái)政部2014年11月29日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）的規(guī)定：財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，從定性和定量?jī)煞矫骈_(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)工作。定量評(píng)價(jià)工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)展。定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用PPP模式與采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。
物有所值考慮的是項(xiàng)目全生命周期內(nèi)不同方案的成本和風(fēng)險(xiǎn)，包括定性評(píng)價(jià)（可行性、合理性、可完成性）和定量評(píng)價(jià)（公共部門(mén)比較值）。物有所值評(píng)價(jià)結(jié)果一般作為是否采用PPP和確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的依據(jù)。財(cái)政部門(mén)（PPP中心）應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過(guò)驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過(guò)驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過(guò)的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式。
根據(jù)以上原則，在對(duì)片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)時(shí)，除了7項(xiàng)基礎(chǔ)指標(biāo)和3項(xiàng)附加指標(biāo)之外，還應(yīng)考慮整個(gè)項(xiàng)目的社會(huì)實(shí)際效用，尤其是在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)中的社會(huì)效用。另外在綜合體項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上對(duì)單體項(xiàng)目也需進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)，這時(shí)不僅需要關(guān)注單體項(xiàng)目本身的"績(jī)效"，還因注重該單體項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目綜合體的影響。
第四 社會(huì)資本方應(yīng)具備的能力
社會(huì)資本方應(yīng)在完善基本建設(shè)（包括土地一級(jí)綜合開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目和公建項(xiàng)目）的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)營(yíng)，能較好的提供公共服務(wù)，能夠交付所需要的產(chǎn)出。
總結(jié)：在片區(qū)開(kāi)發(fā)中運(yùn)用PPP模式的法律法規(guī)、政策性文件缺失的情況下，在進(jìn)行具體操作時(shí)需靈活運(yùn)用現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)。第一、政府要做好服務(wù)工作，簡(jiǎn)化審批流程；第二、確定適當(dāng)?shù)母顿M(fèi)機(jī)制；第三、進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)；第四、考察社會(huì)資本方的能力。在對(duì)單體項(xiàng)目考察的同時(shí)對(duì)綜合體項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證，采取合適單體項(xiàng)目的操作模式；在財(cái)政預(yù)算上采用綜合體內(nèi)部平衡與單體項(xiàng)目評(píng)價(jià)相結(jié)合。
