去年年末到今年年初，我國出臺了一系列關于PPP的文件，對PPP模式的推廣和項目落實做出了明確指導。財政部日前也印發(fā)《政府購買服務管理辦法（暫行）》（以下簡稱“《辦法》”）。兩者之間是否有相通之處，能否借鑒PPP理念推進政府購買環(huán)境服務？

同時，從細節(jié)規(guī)定來看，《辦法》的一大亮點在于國家層面首次明確將環(huán)境治理納入政府購買服務治理目錄范圍。從環(huán)境治理、生態(tài)修復的環(huán)境服務產(chǎn)業(yè)方面看，哪些服務可以納入政府購買范圍，市場是否有探索？落實政策還要做哪些工作？記者對此專訪了濟邦咨詢公司經(jīng)理丁麗。

政府購買環(huán)境服務不宜套用傳統(tǒng)流程

可以借鑒PPP思維和理念，風險更低、收益更高

中國環(huán)境報：將環(huán)境治理服務納入政府購買范圍，與傳統(tǒng)的政府購買服務有何不同？這將為環(huán)境服務相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來什么樣的影響？應該以什么樣的思路推進落實？

丁麗：《辦法》明確將環(huán)境治理納入政府購買服務治理目錄范圍，釋放了一個信號，意味著未來社會資本將有更多機會進入大環(huán)境服務市場，環(huán)境服務產(chǎn)業(yè)將迎來新一輪發(fā)展利好。

此前，業(yè)界對環(huán)境保護部起草的《關于政府購買環(huán)境公共服務的指導意見》期待已久，卻遲遲未見其落地。此次《辦法》出臺也算是對產(chǎn)業(yè)政策的期待情緒的暫時緩解。

政府購買環(huán)境服務并不適宜套用傳統(tǒng)的政府購買服務的流程，但也不能因此就質(zhì)疑環(huán)境治理服務納入政府購買范圍的可行性。轉(zhuǎn)換思路，PPP模式或?qū)⑹钦�府購買環(huán)境服務（不包括上游如環(huán)境規(guī)劃服務和下游如環(huán)境服務評估等服務）的理性選擇。

第一，政府購買環(huán)境服務與環(huán)境類PPP項目之間具有相同的立足點。政府購買環(huán)境服務是一種公共服務的非傳統(tǒng)供給模式，在這種模式下，政府由直接服務生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接供給者、參與者和監(jiān)管者。

同樣，PPP模式旨在利用市場機制合理分配風險，提高公共產(chǎn)品和服務的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率，其實質(zhì)是公共產(chǎn)品和服務的一種替代性創(chuàng)新供給方式。具體到環(huán)境領域，PPP模式的應用同樣是環(huán)境服務的一種創(chuàng)新供給方式。

第二，政府購買環(huán)境服務與環(huán)境類PPP項目間有內(nèi)在相通之處，政府購買環(huán)境服務可以采用PPP思維進行。無論是現(xiàn)行政府購買公共服務遵循的《采購法》相關規(guī)定所包含的法律精神，還是政府購買公共服務改革和發(fā)展方向，均與PPP理念、特征及實際操作要求高度一致。

另外，在參與方間的關系，以及風險分擔和利益共享的交易結(jié)構(gòu)設計上，政府購買環(huán)境服務都可以在合同設計時借鑒PPP的理念和思維。

中國環(huán)境報：PPP模式的核心是“風險共擔、利益共享”，是否同樣體現(xiàn)于借鑒PPP理念的政府購買環(huán)境服務中？

丁麗：實施PPP思維下的政府購買環(huán)境服務有很多優(yōu)勢，也有望“超額”收益。

在環(huán)境綜合治理服務中所包含的子服務類別較多，具體內(nèi)容十分復雜。以河道綜合治理項目為例，可能包括的內(nèi)容有：河道清淤、水面撈污、水體修復、污水處理、沿河景觀、信息監(jiān)控等。

實施PPP思維下的政府購買環(huán)境服務有以下優(yōu)勢：第一，由一家具備綜合實力的優(yōu)秀綜合環(huán)境服務商替代若干家分散的環(huán)境服務商為政府提供環(huán)境治理服務，顯然財政資金和社會資源的使用將更為集約。

第二，以PPP思維實施政府購買環(huán)境服務有助于購買項目的風險優(yōu)化。政府方在明確投資回報機制的同時，可以將絕大部分核心風險轉(zhuǎn)移給更有能力管控它的社會資本方，從而切實降低風險發(fā)生的概率，減輕風險帶來的損失。

第三，以PPP思維實施政府購買環(huán)境服務，通過強化對承接主體的激勵約束機制設計，有助于進一步提高環(huán)境服務的質(zhì)量和效率。

環(huán)境規(guī)劃、調(diào)查、檢測、監(jiān)測也可交給市場

購買范圍包括環(huán)境服務、環(huán)境技術(shù)性服務及政府履職所需的環(huán)境類輔助服務，地方實踐已開始覆蓋產(chǎn)業(yè)“全鏈條”

中國環(huán)境報：政府購買環(huán)境服務應該包括哪些內(nèi)容，目前已經(jīng)有哪些進行了實踐？

丁麗：狹義的環(huán)境治理實踐僅是廣義環(huán)境服務產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)鏈條上的核心“鏈環(huán)”，其正常運轉(zhuǎn)離不開環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境調(diào)查、環(huán)境統(tǒng)計分析、環(huán)境檢驗檢測和環(huán)境監(jiān)測等技術(shù)性服務，也離不開環(huán)境戰(zhàn)略和政策研究、環(huán)境規(guī)劃編制、環(huán)境標準評價指標制定、環(huán)境宣傳教育等政府履職所需輔助性事項。因此，政府購買環(huán)境服務的范圍理應包括環(huán)境服務、環(huán)境技術(shù)性服務以及政府履職所需的環(huán)境類輔助服務。

從實踐角度來看，目前國內(nèi)天津、江西、四川、山東、廣西等地均已展開政府購買環(huán)境服務的嘗試，購買范圍覆蓋大環(huán)境服務產(chǎn)業(yè)鏈的“全鏈條”，包括上游的環(huán)境戰(zhàn)略和政策研究、環(huán)境規(guī)劃編制、環(huán)境標準評價指標制定、環(huán)境宣傳教育，中游的環(huán)境治理、生態(tài)修復服務以及下游的環(huán)境監(jiān)測、績效評價以及資源節(jié)約環(huán)境保護科技成果推廣等。

整體來看，各地的實踐已經(jīng)涵蓋了《辦法》中規(guī)定購買服務范圍的基本公共服務、技術(shù)性服務和政府履職所需輔助性事項等3種服務類型。

地方實踐還需細化政策

應根據(jù)地區(qū)財力、服務需求等因素制定和動態(tài)調(diào)整環(huán)境類服務政府購買清單

中國環(huán)境報：《辦法》對于交給市場的具體環(huán)境服務事項是否明確，哪些細分行業(yè)的環(huán)境服務市場已經(jīng)趨于成熟？

丁麗：對于可以購買的具體環(huán)境服務事項，無論《辦法》還是各地政府的購買指導目錄均未做進一步闡述。對此，仍需結(jié)合《辦法》對采購內(nèi)容的規(guī)定來分析問題。

《辦法》規(guī)定，政府購買服務的內(nèi)容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項。

當前，國內(nèi)環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)可大體分為涉水環(huán)境服務、固廢處置服務、大氣治理服務、土壤修復（復墾）服務。

上述環(huán)境治理服務范圍，除工業(yè)煙氣治理（如脫硫脫硝）逐漸走上規(guī)范的環(huán)境第三方治理之路，其他基本上都可以納入政府購買環(huán)境服務的范圍。

在可納入政府購買環(huán)境服務范圍的環(huán)境服務中，除自然空氣環(huán)境修復服務之外，其他各類環(huán)境服務市場均已成熟或開始趨于成熟，市場供給效率與專業(yè)性較傳統(tǒng)的政府供給方式也均顯優(yōu)勢。此類環(huán)境服務社會力量能夠承擔得起，且適合采取市場化方式提供。

中國環(huán)境報：《辦法》對政府購買環(huán)境服務給出了方向，下一步應如何細化工作？

丁麗：《辦法》給環(huán)境相關產(chǎn)業(yè)市場描繪了一幅市場“藍圖”。然而，“藍圖”不能與市場中的現(xiàn)實情況直接畫等號，政府購買環(huán)境服務仍長路漫漫。

在國家層面上，應盡快出臺政府購買環(huán)境服務的相關指導意見，并制定政府購買環(huán)境服務實施細則。

因為環(huán)境服務業(yè)往往工程地域覆蓋范圍廣、項目投資金額較高、服務內(nèi)容復雜多樣、技術(shù)要求較高、成效考察周期較長，且不宜側(cè)重服務報價。從項目的經(jīng)濟性和風險防范角度出發(fā)，均并不適合采取短期的、多次的、反復的政府購買。

因此，對于環(huán)境綜合治理類服務，政府如何進行創(chuàng)新性購買，比如是否在購買方式、程序、預算安排、監(jiān)管機制和績效考核等方面有所創(chuàng)新，應通過制定實施細則等類似途徑予以明確。

在各地實踐中，應該根據(jù)地區(qū)財力、地區(qū)環(huán)境服務需求以及環(huán)境服務需求與其他民生類服務需求的平衡要求等因素，可制定和動態(tài)調(diào)整本地區(qū)環(huán)境類服務的政府購買清單。

首先，要根據(jù)地方政府財政資金的實際情況來決定購買環(huán)境服務項目，重點考慮環(huán)境服務需求和購買財力是否具備。

其次，根據(jù)本地區(qū)的實際情況，如財政實力雄厚，則購買環(huán)境服務的范圍可以更廣一些，還可以將環(huán)境技術(shù)性服務和政府履職所需的環(huán)境行業(yè)管理等輔助性事項納入政府購買環(huán)境服務的范圍；如財政緊張，則購買環(huán)境服務的范圍亦可以適當收窄。

總之，政府購買環(huán)境服務計劃應分步實施，而非一次性“打包”購買。