2014年以來(lái)，PPP熱度直線上升，被政府視作打破政府壟斷和地方債務(wù)堅(jiān)冰的子彈。

那么，何謂PPP呢?PPP(Public-Private-Partnership)，即政府與社會(huì)資本合作模式，指的是政府與社會(huì)資本通過(guò)合作來(lái)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。

廣義的PPP是指公共部門與私營(yíng)部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，具體可分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三類;狹義PPP僅指政府與私營(yíng)部門以合資組建公司的形式展開合作，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)推廣的PPP項(xiàng)目運(yùn)作形式包括委托運(yùn)營(yíng)(O&M)、管理合同(MC)、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(BOOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)等多種類型，可見官方的PPP應(yīng)為廣義PPP。

PPP通常以政府和社會(huì)資本簽訂合同的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，按照社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大小和介入的程度高低，合同類型可分為服務(wù)合同、管理合同、租賃合同、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同等。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同中，社會(huì)資本在合同期內(nèi)承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等大部分工作，通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。中國(guó)目前大力推廣的PPP模式正是以基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同為主。

大力推廣

2014年以來(lái)，政府力推PPP的原因主要有以下兩點(diǎn)：

第一，城鎮(zhèn)化建設(shè)和基建投資帶來(lái)巨量融資需求，而地方政府依賴的土地財(cái)政卻難以為繼，信貸刺激的老路也被證明遺患無(wú)窮。城鎮(zhèn)化是本屆政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域要打好的第一仗，據(jù)財(cái)政部測(cè)算，預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來(lái)的投資需求約42萬(wàn)億元。且從中短期來(lái)看，在地產(chǎn)投資和制造業(yè)投資持續(xù)萎靡的情況下，基建投資是穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手，需要投入大量資金。之前地方政府財(cái)政收入的很大一部分來(lái)源于“賣地”，但人口紅利將盡，地產(chǎn)大周期面臨拐點(diǎn)，土地財(cái)政恐難以為繼。調(diào)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)和穩(wěn)健的貨幣政策的定調(diào)又堵住了信貸擴(kuò)張的老路，而通過(guò)PPP可撬動(dòng)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，緩解地方政府財(cái)政支出壓力。

第二，PPP的推出有利于緩解地方政府債務(wù)壓力，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，且與預(yù)算改革和地方債改革相得益彰，將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性債務(wù)，各級(jí)政府能做到“心中有數(shù)”。融資平臺(tái)模式下，平臺(tái)對(duì)融資成本不敏感，形成資金黑洞推高無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率，PPP模式剝離了政府信用，將隱性政府信用轉(zhuǎn)化為企業(yè)信用或項(xiàng)目信用，有利于降低融資成本，拉長(zhǎng)融資期限。地方政府承諾的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等將納入預(yù)算管理，符合預(yù)算改革提倡的公開透明化要求，中央政府能對(duì)地方政府債務(wù)做到心中有數(shù)。

運(yùn)作方式及項(xiàng)目

根據(jù)財(cái)政部76號(hào)文，采用PPP的項(xiàng)目，應(yīng)具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)。主要為城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理。

當(dāng)前PPP立法尚未完善，可供參考的案例不多，示范項(xiàng)目對(duì)未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)PPP模式的展開具有較大的參考價(jià)值。財(cái)政部官網(wǎng)于2014年11月30日公布了PPP示范項(xiàng)目名單，共包括15個(gè)省市的30個(gè)項(xiàng)目。示范項(xiàng)目以存量項(xiàng)目為主，30個(gè)項(xiàng)目中有22個(gè)地方政府融資平臺(tái)存量項(xiàng)目，占比73%。財(cái)政部在《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》中也指出，對(duì)融資平臺(tái)存量項(xiàng)目適合采用PPP的項(xiàng)目，要優(yōu)先通過(guò)PPP模式融資。近期大力推廣PPP模式主要目的之一在于緩解地方政府債務(wù)壓力，未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)PPP項(xiàng)目或以存量項(xiàng)目為主。

從項(xiàng)目所在的行業(yè)來(lái)看，主要集中在污水處理、軌道交通、供水、供暖等以“使用者付費(fèi)”為特征的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。這類項(xiàng)目收益相對(duì)較高且較為穩(wěn)定，吸引社會(huì)資本相對(duì)容易。PPP項(xiàng)目推廣初期或?qū)⒅饕�以軌道交通、污水垃圾處理、供水供電等適合市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目為主。

從PPP運(yùn)作方式來(lái)看，發(fā)改委主要推廣的有O&M、BOT、BOOT、BOO等;而財(cái)政部主要推廣的有O&M、MC、BOT、BOOT、ROT、TOT、BOO等。

一般來(lái)說(shuō)，從項(xiàng)目是否是存量項(xiàng)目來(lái)看，存量項(xiàng)目可采用委托運(yùn)營(yíng)O&M、MC、TOT、ROT等方式，而新建項(xiàng)目可采用BOT或BOO等方式。

從項(xiàng)目盈利性角度來(lái)看，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可采用BOT、BOOT等方式，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性采用BOT、BOO等方式，而非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可采用BOO、O&M等方式推進(jìn)。

若期限較長(zhǎng)或所有權(quán)不需轉(zhuǎn)移給政府部門，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)則較大。在BOOT和BOO形式中，社會(huì)資本參與度較高，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也較高;而O&M、MC等形式中，社會(huì)資本參與度相對(duì)較低，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)向也較低。

萬(wàn)億規(guī)模

基建投資包括以下幾部分的固定資產(chǎn)投資：電力、熱力、燃?xì)饧八�的生產(chǎn)與供應(yīng)業(yè)，交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)等。

展望2015年，PPI依然負(fù)增長(zhǎng)，制造業(yè)投資仍需去產(chǎn)能，地產(chǎn)投資增速也將受到2014年地產(chǎn)銷量負(fù)增的影響，基建投資仍將是穩(wěn)增長(zhǎng)的主要抓手，有望保持在20%左右高增速，預(yù)計(jì)2015年基建投資累計(jì)完成額為13.58萬(wàn)億元。

地方政府融資途徑包括銀行貸款、信托、城投債、地方政府債等�；仡櫄v年新增地方債務(wù)(融資需求)與當(dāng)年基建投資之比，近三年來(lái)該比例約為20%-30%。考慮到2015年新《預(yù)算法》和“43號(hào)文”將全面實(shí)施，地方政府融資逐漸受限，預(yù)計(jì)2015年新增地方政府融資需求與當(dāng)年基建之比為20%，即2015年地方政府新增融資需求約為2.7萬(wàn)億元。

地方政府總的融資需求減去地方政府債券的新增量，即為PPP模式下的融資需求。預(yù)計(jì)2015年地方債規(guī)模為7327億元，而2015年地方債到期量為1714億元，故新增地方債為5613億元。則預(yù)計(jì)PPP的規(guī)模約為2.1萬(wàn)億元。

當(dāng)然，由于2015年為新《預(yù)算法》實(shí)施的過(guò)渡年，大量原有的地方政府債務(wù)需要通過(guò)發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換，由于置換方式尚未確定，無(wú)法估計(jì)這部分的規(guī)模。如果考慮到這部分地方政府債券，PPP的規(guī)�？赡苄∮�2.1萬(wàn)億元。