“環(huán)保系統(tǒng)‘十三五’推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路和重點(diǎn)是推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境服務(wù)、環(huán)境污染第三方治理和環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化。”環(huán)境保護(hù)部科技標(biāo)準(zhǔn)司副司長(zhǎng)胥樹(shù)凡日前表示。其中，第三方治理是環(huán)境保護(hù)部推動(dòng)多年的治污模式，但多年來(lái)發(fā)展緩慢。

近年來(lái)，各地區(qū)、有關(guān)部門(mén)在第三方治理的探索中也意識(shí)到存在體制、機(jī)制不健全，法律、政策有待完善等問(wèn)題。為推行第三方治理，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)。

第三方治理為何多年來(lái)發(fā)展緩慢，已有問(wèn)題能否通過(guò)新文件的落實(shí)而解決，環(huán)保部門(mén)還有哪些工作要做?

多年來(lái)為何發(fā)展緩慢?

以前沒(méi)有形成政策導(dǎo)向，實(shí)踐在體制和政策障礙夾縫中探索，此次《意見(jiàn)》明確推進(jìn)思路和范圍

環(huán)境保護(hù)部從十幾年前就開(kāi)始推動(dòng)第三方治理，一些地方政府和企業(yè)也積極響應(yīng)。但現(xiàn)實(shí)中，第三方治理仍然發(fā)展緩慢。

據(jù)估計(jì)，我國(guó)工業(yè)污染占總污染的70%，是環(huán)境污染的主要來(lái)源。第三方治理主要針對(duì)工業(yè)領(lǐng)域，但我國(guó)目前工業(yè)污染治理設(shè)施的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)比例仍相對(duì)較低，只有5%左右。相比之下，城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)比例已經(jīng)達(dá)到50%左右。

對(duì)此，胥樹(shù)凡認(rèn)為，第三方治理多年來(lái)發(fā)展緩慢的原因是以前還沒(méi)有形成主要的政策導(dǎo)向，一些地方和企業(yè)發(fā)展第三方治理是在體制和政策障礙的夾縫中探索，遇到過(guò)很多問(wèn)題。但是，這些問(wèn)題是政策缺失造成的，不是治理模式的先天缺陷。

2014年9月，“企業(yè)環(huán)境污染第三方治理”得到國(guó)家高層批示，國(guó)家政策導(dǎo)向得以明確。近日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《意見(jiàn)》再次提出，第三方治理是推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)專(zhuān)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。要以環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，營(yíng)造有利的市場(chǎng)和政策環(huán)境，改進(jìn)政府管理和服務(wù)，健全第三方治理市場(chǎng)，不斷提升我國(guó)污染治理水平。

同時(shí)，《意見(jiàn)》提出了主要目標(biāo)，到2020年，環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域第三方治理取得顯著進(jìn)展，污染治理效率和專(zhuān)業(yè)化水平明顯提高，社會(huì)資本進(jìn)入污染治理市場(chǎng)的活力進(jìn)一步激發(fā)。

模式推行如何消除誤解?

收費(fèi)定價(jià)成為市場(chǎng)行為，責(zé)任追究主體明確，環(huán)境監(jiān)管更加集中

盡管《意見(jiàn)》提出了第三方治理的發(fā)展目標(biāo)，但業(yè)界擔(dān)心由于思想觀念影響，傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)發(fā)展模式下的既得利益者和一些有“懶政”思想的地方政府等，并不能積極主動(dòng)地推動(dòng)第三方治理，以解決新形勢(shì)下的環(huán)境問(wèn)題。

“政府對(duì)環(huán)境治理的緊迫性應(yīng)該比企業(yè)更強(qiáng)，而有些地方政府既不把市場(chǎng)放給社會(huì)，自己又管不了，反而認(rèn)為第三方治理模式存在問(wèn)題。”胥樹(shù)凡說(shuō)。他總結(jié)了一些對(duì)第三方治理的質(zhì)疑，主要包括污染治理服務(wù)收費(fèi)定價(jià)難、違法排污責(zé)任主體確定難、政府環(huán)境監(jiān)管難等。

“這是站在舊的環(huán)境治理模式下，看第三方治理這個(gè)新事物所造成的誤解。其實(shí)，這些困難在之前的其他治理模式中也存在，并不是第三方治理帶來(lái)的新問(wèn)題。”胥樹(shù)凡認(rèn)為，反而是第三方治理為解決這些問(wèn)題找到了出路。

首先，對(duì)于污染治理收費(fèi)定價(jià)問(wèn)題。實(shí)行第三方治理后，無(wú)論政府和企業(yè)購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)，都不再是通過(guò)行政手段定價(jià)或不透明的手段定價(jià)，而是通過(guò)市場(chǎng)定價(jià)形成合理的價(jià)格，能夠客觀反映環(huán)境污染治理的實(shí)際需求。定價(jià)成為市場(chǎng)行為后，治理的價(jià)格會(huì)日漸公平合理，政府只需要保障公平競(jìng)爭(zhēng)即可。

第二，對(duì)于違法排污的責(zé)任追究問(wèn)題。第三方治理是把企業(yè)污染治理的直接責(zé)任通過(guò)經(jīng)濟(jì)支付的方式轉(zhuǎn)移給第三方，屬于民事轉(zhuǎn)讓。因此，違法排污的責(zé)任也隨之轉(zhuǎn)移給第三方。在第三方治理的模式下，生產(chǎn)企業(yè)僅僅是污染物的生產(chǎn)者，第三方治理者才是法律意義上的排污者，應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。從法理和現(xiàn)有法律看，法律主體非常明確。

第三，對(duì)于政府環(huán)境監(jiān)管問(wèn)題，把過(guò)去由政府直接負(fù)責(zé)的公共性環(huán)境污染治理，如污水垃圾處理等，轉(zhuǎn)變成第三方治理，避免了政府本身的行政干擾和保護(hù)。第三方治理模式下，服務(wù)與被服務(wù)的方式更有利于政府實(shí)施監(jiān)管。特別是對(duì)工業(yè)園區(qū)，過(guò)去要面對(duì)每一個(gè)排污企業(yè)，現(xiàn)在集中監(jiān)管第三方治理公司更容易。

此次發(fā)布的《意見(jiàn)》也針對(duì)這些問(wèn)題做出了規(guī)定。比如針對(duì)收費(fèi)定價(jià)問(wèn)題，提出完善價(jià)格和收費(fèi)政策;針對(duì)違法排污的責(zé)任追究問(wèn)題，提出明確相關(guān)方責(zé)任，并規(guī)范合作關(guān)系;針對(duì)監(jiān)管問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)完善監(jiān)管體系。

創(chuàng)新制度下政府部門(mén)要做什么?

做好監(jiān)管者，探索監(jiān)管考核機(jī)制和服務(wù)模式，引入第三方考核體系

《意見(jiàn)》指出，要以環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向。一是要推進(jìn)環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化，二是要?jiǎng)?chuàng)新企業(yè)第三方治理機(jī)制，在工業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)積極培育第三方治理的新模式、新業(yè)態(tài)，選擇有條件的地區(qū)和行業(yè)，探索實(shí)施限期第三方治理。

不過(guò)，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華指出，市政領(lǐng)域市場(chǎng)基本已被搶占完，今后，環(huán)境企業(yè)的市場(chǎng)將主要在工業(yè)治污領(lǐng)域。相比市政領(lǐng)域，環(huán)境企業(yè)參與工業(yè)治污的收益也會(huì)更高。

環(huán)境保護(hù)部科技標(biāo)準(zhǔn)司科技處處長(zhǎng)馮波強(qiáng)調(diào)，在工業(yè)企業(yè)中推進(jìn)第三方治理，要避免混淆購(gòu)買(mǎi)主體。企業(yè)治污合同的甲乙方分別是排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司，前者為第一方，后者為第三方。目前，國(guó)內(nèi)都在避免第一方和第二方的說(shuō)法，實(shí)際上，要明確作為監(jiān)管者的地方政府是第二方。

“在普通的企業(yè)污染治理中，政府與合同無(wú)關(guān)，只起到裁判員的作用。只有在歷史遺留問(wèn)題中，政府負(fù)責(zé)兜底時(shí)才可以作為第一方即合同的甲方。”馮波說(shuō)。

胥樹(shù)凡表示，在新的環(huán)境保護(hù)模式下，政府需要?jiǎng)?chuàng)新制度更好地推動(dòng)第三方治理。下一步，在工業(yè)園區(qū)推廣第三方治理也將成為環(huán)保部門(mén)的工作重點(diǎn)。環(huán)境保護(hù)部將建立生態(tài)工業(yè)園區(qū)，繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)試點(diǎn)。

“以后要開(kāi)展地方試點(diǎn)，進(jìn)行政策機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、考核機(jī)制和服務(wù)模式的探索。對(duì)現(xiàn)有的試點(diǎn)加強(qiáng)跟蹤檢查，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)。”他說(shuō)。

對(duì)于《意見(jiàn)》中提出的“進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)資本進(jìn)入污染治理市場(chǎng)的活力”，胥樹(shù)凡此前也曾建議政府可以建立一個(gè)平臺(tái)，嘗試建立公共環(huán)�；�金、股份制、股權(quán)抵押等可行的模式，制定完善政策保障措施，以及采取公開(kāi)、透明的監(jiān)督手段，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入環(huán)保市場(chǎng)等。

然而，他認(rèn)為要求地方政府把市場(chǎng)讓出來(lái)，讓國(guó)企和民企在同一平臺(tái)公平競(jìng)爭(zhēng)，享受同等的金融等待遇，避免所有制歧視，這一點(diǎn)較為困難。

此外，環(huán)保部門(mén)的環(huán)境監(jiān)管要建立嚴(yán)格的第三方治理績(jī)效考核機(jī)制。同時(shí)引入糾紛仲裁機(jī)制和第三方考核體系，明確相關(guān)方權(quán)利責(zé)任義務(wù)，建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，保障考核的公開(kāi)性、透明度，接受公眾監(jiān)督。

E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤認(rèn)為， 環(huán)保部門(mén)監(jiān)管到位，不但可以讓以前只建設(shè)不運(yùn)營(yíng)的環(huán)保設(shè)施真正進(jìn)入運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，還會(huì)促使工業(yè)企業(yè)在環(huán)保設(shè)施建設(shè)階段選擇更合理的工藝設(shè)計(jì)，選擇更優(yōu)秀的環(huán)境服務(wù)公司。“而要引入第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，幫助處理合同簽訂和執(zhí)行中的問(wèn)題，還需要一個(gè)過(guò)程。”薛濤說(shuō)。