令政界、企業(yè)界、學(xué)界興奮的PPP（Public-Private-Partnership）模式，將如何改變普通人的生活？在中國唯一市區(qū)有內(nèi)海的城市——汕頭市，正在進(jìn)行一場前所未有的探索。

2014年底，汕頭海灣隧道建設(shè)將動工建設(shè)。建成后，5至8分鐘，便可由南岸到達(dá)北岸。未來，南岸建設(shè)一個濱海新城項目，承接汕頭北岸及潮陽區(qū)等地區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)外溢需求。

汕頭海灣隧道的建設(shè)者——中信地產(chǎn)與汕頭市政府，正在探索用PPP模式實現(xiàn)這一目標(biāo)。11月5日，財政部財政科學(xué)研究所原所長賈康在出席“政企合作 共建粵東——新型城鎮(zhèn)化PPP模式探索與實踐”交流活動時表示，PPP模式不僅僅是改變?nèi)谫Y方式，而是改變管理方式，重塑政府和企業(yè)之間的契約關(guān)系。

500億投資計劃

內(nèi)海灣將汕頭“分割”成南北兩岸。目前連接汕頭市南北兩岸的交通通道，只有1995年通車汕頭海灣大橋和1999年通車的礐石大橋。

雖然兩座大橋的修建，改變了汕頭市南北兩岸此前依靠渡輪通車的局面，但汕頭海灣大橋位于東邊，礐石大橋位于西邊，汕頭市南北兩岸依然溝通不暢。再加之汕頭市多年實施的是由西向東的發(fā)展戰(zhàn)略，過去幾十年，汕頭北岸發(fā)展迅速，而南岸發(fā)展極為緩慢，北岸人多地少和南岸地廣人稀的現(xiàn)狀形成鮮明對比，改變這種局面的首要關(guān)鍵是解決交通問題。連接汕頭市南北兩岸的汕頭海灣隧道是重點項目，投資總額是60億。但單純依靠政府財力很難在短期之內(nèi)建成。2013年汕頭市公共財政預(yù)算收入首次突破百億元大關(guān)，也只有112.04億元。

通過PPP模式，能夠更有效率、更優(yōu)化地實現(xiàn)這一目標(biāo)。在賈康看來，PPP機(jī)制中有政府、企業(yè)和各種專業(yè)化機(jī)構(gòu)，可實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，“結(jié)合在一起，就是1+1+1大于3。”不僅僅是投資海灣隧道，中信地產(chǎn)還將打造一個總規(guī)劃面積是168平方公里的中信濱海新城，預(yù)計投資總額是500億元。具體開發(fā)內(nèi)容包括一級土地開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套建設(shè)和產(chǎn)業(yè)投資等一系列資源整合。

制度創(chuàng)新的可能

PPP并非新鮮事物。英國早已通過PPP模式解決政府公共項目的建設(shè)。

自20世紀(jì)80年代我國第一個BOT（建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓項目）項目——深圳沙角B電廠項目實施建設(shè)以來，類似模式有所推展，包括佛山市市政基礎(chǔ)設(shè)施BT建設(shè)項目工程、天津津濱輕軌項目、北京地鐵奧運(yùn)支線、南京地鐵二號線一期工程等。

賈康說，學(xué)界對PPP還沒有統(tǒng)一的定義，但共識是，公共工程領(lǐng)域政府和非政府主體供應(yīng)合作，實現(xiàn)有效供給。相關(guān)模式包括，BOOT方式（建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交），BOO方式（建設(shè)-擁有-運(yùn)營），BLT方式（建設(shè)-租賃-移交），BOOST方式（建設(shè)-擁有-運(yùn)營-補(bǔ)貼-移交），BTO方式（建設(shè)-移交-運(yùn)營等）。亞洲開發(fā)銀行PPP專家、中國社會組織促進(jìn)會專家委員會委員孫潔強(qiáng)調(diào)說，PPP是一種管理模式，而不是簡單的融資方式。而在中信地產(chǎn)副總裁林竹看來，BOOT和BLT等方式，都是PPP的實現(xiàn)途徑之一。

20多年前就已經(jīng)開展的模式，今天有何不一般的意義？

在新的歷史時期，PPP對于企業(yè)來說意味著重大的機(jī)會。林竹認(rèn)為，中央鼓勵公共基金、保險資金參與到PPP項目，項目要求具有自身穩(wěn)定收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營。在具體實施方式方面，鼓勵基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息，這些都是非常具體的PPP實施指引。

國務(wù)院總理李克強(qiáng)10月24日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議上強(qiáng)調(diào)，積極推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。而10月28日，財政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（以下簡稱《辦法》），明確提出，地方各級政府要認(rèn)真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要大力推廣PPP模式。

賈康認(rèn)為，PPP會給一些企業(yè)提供新的生存發(fā)展空間。PPP一般來說項目期限較長，一些企業(yè)愿意接受投資回報水平不一定是最高，但可以達(dá)到標(biāo)注底線以上的長期投資回報，以實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

賈康特別指出，PPP最基本的特征就是政府和非政府的主體不是誰高誰低，而是以平等民事主體的身份在一起簽訂契約。這種契約精神的培育，對政府更有效地轉(zhuǎn)變職能，打造現(xiàn)代國家治理全新的制度安排，有莫大的意義。在過去的合作模式中，由于政府太過強(qiáng)勢，導(dǎo)致企業(yè)積極性普遍不高，因此發(fā)展緩慢。

賈康進(jìn)一步分析，更重要的意義在于，十八屆三中全會帶有頂層規(guī)劃的文件里，實現(xiàn)了一系列的突破。“混合所有制這個概念一定會深刻、長遠(yuǎn)地影響中國社會化的進(jìn)程。”賈康認(rèn)為，PPP打開了在法制化的曲線下，發(fā)展混合所有制的重要渠道。

在賈康看來，PPP是一個制度供給方面的偉大創(chuàng)新。它不僅有助于解決地方政府平臺的巨額債務(wù)問題，而且是改進(jìn)政府公共服務(wù)、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

產(chǎn)業(yè)協(xié)同與新城運(yùn)營

然而，將PPP模式落實在具體的實踐過程中，并非易事。賈康在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪時表示，最大的挑戰(zhàn)來自于法律，以及各界對PPP的認(rèn)知、制度創(chuàng)新能力。

據(jù)悉，早在2010年12月，中信集團(tuán)就與汕頭市政府簽署了濱海新城項目的戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。“一開始我們不是有意識用PPP理論來指導(dǎo)，而是通過4年的實踐，才摸索出了契合今天國家提倡的PPP模式。” 中信地產(chǎn)副董事長、總裁宋川表示。

可供借鑒的是，中信方面與汕頭市濠江區(qū)政府在4年多的時間內(nèi)，簽訂了11個大的合同，還包括若干附加協(xié)議，是非常龐大的體系，光是合同體系的構(gòu)建就花了一兩年時間。

北京市律師協(xié)會房地產(chǎn)專業(yè)委員會主任、中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會仲裁員朱茂元解釋稱，合同體系共分為四個級別。

第一個層級的文件，是中信集團(tuán)和汕頭市政府框架合作協(xié)議，以及中信地產(chǎn)公司和濠江區(qū)政府關(guān)于項目的合作框架協(xié)議。

第二個層級的具體操作，是基礎(chǔ)性的文件，中信濱海新城項目城市運(yùn)營協(xié)議書，以及投資成本及成本回報的協(xié)議性附件。

第三個層級的協(xié)議，專門講蘇埃海底通道和統(tǒng)征地建設(shè)的投資協(xié)議書，以及非統(tǒng)征地的土地一級開發(fā)協(xié)議書。

第四個層級的協(xié)議，是關(guān)于隧道如何建設(shè)，隧道公司如何組建，將來增值擴(kuò)股應(yīng)按什么規(guī)則處理。關(guān)于土地，一級土地開發(fā)如何委托給投資開發(fā)主體，如何賦權(quán)，將來投資土地開發(fā)成本如何順利回收，發(fā)生風(fēng)險時怎樣獲得補(bǔ)償，發(fā)生爭議如何處理等。

據(jù)悉，中信地產(chǎn)和汕頭濠江區(qū)政府合作方案也在逐步取得立法保障。目前該合作方案已經(jīng)通過濠江區(qū)人大的審議，還有待通過汕頭市人大審議。如果說法律重在厘清雙方的權(quán)利和義務(wù)，對于項目成敗起決定性作用，那么，在宋川看來，能否實現(xiàn)最終的目標(biāo)，雙方的信任和誠意亦很重要。

未來，在汕頭項目中，中信不僅將承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還將背負(fù)產(chǎn)業(yè)引入任務(wù)。汕頭濱海新城項目的定位是生態(tài)型汕頭南岸新城、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)的粵東首邑及亞太高端文化商務(wù)休閑之都。旨在依托汕頭濱海新城的的生態(tài)、健康、旅游、度假業(yè)態(tài)，打造休閑商務(wù)區(qū)。

宋川在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪時表示，中信內(nèi)部會積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)協(xié)同。在非金融領(lǐng)域，中信集團(tuán)擁有橫跨50多個行業(yè)的協(xié)同群體。“把這些行業(yè)集合起來，實際上就是讓我們在市場競爭中有更多的優(yōu)勢。畢竟是親兄弟之間聯(lián)合，比對外聯(lián)合更容易形成拳頭，內(nèi)部在機(jī)制體制上更容易互相協(xié)調(diào)。”宋川說。類似中信濱海新城這樣復(fù)雜的開發(fā)項目，運(yùn)營過程中可能對每一個行業(yè)機(jī)會不同，但各板塊將以整體項目的成功為最重要的指導(dǎo)原則。當(dāng)然，這亦包括和其他公司的合作，打造長期的合作關(guān)系。

宋川稱，未來城市運(yùn)營業(yè)務(wù)將是公司創(chuàng)新業(yè)務(wù)的一個重要組成部分。并非轉(zhuǎn)型城市運(yùn)營商，但中信采用政企合作的PPP模式城市運(yùn)營項目已經(jīng)擴(kuò)充到4個，汕頭濱海新城項目之外，深圳前海項目、成都天府新區(qū)項目和珠海前山河綜合整治項目均在進(jìn)行中。（《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》）