國務院辦公廳關于加強
城市地下管線建設管理的指導意見
國辦發(fā)〔2014〕27號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
城市地下管線是指城市范圍內供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等管線及其附屬設施，是保障城市運行的重要基礎設施和“生命線”。近年來，隨著城市快速發(fā)展，地下管線建設規(guī)模不足、管理水平不高等問題凸顯，一些城市相繼發(fā)生大雨內澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴重影響了人民群眾生命財產安全和城市運行秩序。為切實加強城市地下管線建設管理，保障城市安全運行，提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質量，經國務院同意，現(xiàn)提出以下意見：
一、總體工作要求
（一）指導思想。深入學習領會黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，認真貫徹落實黨中央和國務院的各項決策部署，適應中國特色新型城鎮(zhèn)化需要，把加強城市地下管線建設管理作為履行政府職能的重要內容，統(tǒng)籌地下管線規(guī)劃建設、管理維護、應急防災等全過程，綜合運用各項政策措施，提高創(chuàng)新能力，全面加強城市地下管線建設管理。
（二）基本原則。
規(guī)劃引領，統(tǒng)籌建設。堅持先地下、后地上，先規(guī)劃、后建設，科學編制城市地下管線等規(guī)劃，合理安排建設時序，提高城市基礎設施建設的整體性、系統(tǒng)性。
強化管理，消除隱患。加強城市地下管線維修、養(yǎng)護和改造，提高管理水平，及時發(fā)現(xiàn)、消除事故隱患，切實保障地下管線安全運行。
因地制宜，創(chuàng)新機制。按照國家統(tǒng)一要求，結合不同地區(qū)實際，科學確定城市地下管線的技術標準、發(fā)展模式。穩(wěn)步推進地下綜合管廊建設，加強科學技術和體制機制創(chuàng)新。
落實責任，加強領導。強化城市人民政府對地下管線建設管理的責任，明確有關部門和單位的職責，加強聯(lián)動協(xié)調，形成高效有力的工作機制。
（三）目標任務。2015年底前，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，編制完成地下管線綜合規(guī)劃。力爭用5年時間，完成城市地下老舊管網改造，將管網漏失率控制在國家標準以內，顯著降低管網事故率，避免重大事故發(fā)生。用10年左右時間，建成較為完善的城市地下管線體系，使地下管線建設管理水平能夠適應經濟社會發(fā)展需要，應急防災能力大幅提升。
二、加強規(guī)劃統(tǒng)籌，嚴格規(guī)劃管理
（四）加強城市地下管線的規(guī)劃統(tǒng)籌。開展地下空間資源調查與評估，制定城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，統(tǒng)籌地下各類設施、管線布局，原則上不允許在中心城區(qū)規(guī)劃新建生產經營性危險化學品輸送管線，其他地區(qū)新建的危險化學品輸送管線，不得在穿越其他管線等地下設施時形成密閉空間，且距離應滿足標準規(guī)范要求。各城市要依據城市總體規(guī)劃組織編制地下管線綜合規(guī)劃，對各類專業(yè)管線進行綜合，結合城市未來發(fā)展需要，統(tǒng)籌考慮軍隊管線建設需求，合理確定管線設施的空間位置、規(guī)模、走向等，包括駐軍單位、中央直屬企業(yè)在內的行業(yè)主管部門和管線單位都要積極配合。編制城市地下管線綜合規(guī)劃，應加強與地下空間、道路交通、人防建設、地鐵建設等規(guī)劃的銜接和協(xié)調，并作為控制性詳細規(guī)劃和地下管線建設規(guī)劃的基本依據。
（五）嚴格實施城市地下管線規(guī)劃管理。按照先規(guī)劃、后建設的原則，依據經批準的城市地下管線綜合規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃，對城市地下管線實施統(tǒng)一的規(guī)劃管理。地下管線工程開工建設前要依據城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法律法規(guī)取得建設工程規(guī)劃許可證。要嚴格執(zhí)行地下管線工程的規(guī)劃核實制度，未經核實或者經核實不符合規(guī)劃要求的，不得組織竣工驗收。要加強對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督檢查，對各類違反規(guī)劃的行為及時查處，依法嚴肅處理。
三、統(tǒng)籌工程建設，提高建設水平
（六）統(tǒng)籌城市地下管線工程建設。按照先地下、后地上的原則，合理安排地下管線和道路的建設時序。各城市在制定道路年度建設計劃時，應提前告知相關行業(yè)主管部門和管線單位。各行業(yè)主管部門應指導管線單位，根據城市道路年度建設計劃和地下管線綜合規(guī)劃，制定各專業(yè)管線年度建設計劃，并與城市道路年度建設計劃同步實施。要統(tǒng)籌安排各專業(yè)管線工程建設，力爭一次敷設到位，并適當預留管線位置。要建立施工掘路總量控制制度，嚴格控制道路挖掘，杜絕“馬路拉鏈”現(xiàn)象。
（七）穩(wěn)步推進城市地下綜合管廊建設。在36個大中城市開展地下綜合管廊試點工程，探索投融資、建設維護、定價收費、運營管理等模式，提高綜合管廊建設管理水平。通過試點示范效應，帶動具備條件的城市結合新區(qū)建設、舊城改造、道路新（改、擴）建，在重要地段和管線密集區(qū)建設綜合管廊。城市地下綜合管廊應統(tǒng)一規(guī)劃、建設和管理，滿足管線單位的使用和運行維護要求，同步配套消防、供電、照明、監(jiān)控與報警、通風、排水、標識等設施。鼓勵管線單位入股組成股份制公司，聯(lián)合投資建設綜合管廊，或在城市人民政府指導下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會，招標選擇建設、運營管理單位。建成綜合管廊的區(qū)域，凡已在管廊中預留管線位置的，不得再另行安排管廊以外的管線位置。要統(tǒng)籌考慮綜合管廊建設運行費用、投資回報和管線單位的使用成本，合理確定管廊租售價格標準。有關部門要及時總結試點經驗，加強對各地綜合管廊建設的指導。
（八）嚴格規(guī)范建設行為。城市地下管線工程建設項目應履行基本建設程序，嚴格落實施工圖設計文件審查、施工許可、工程質量安全監(jiān)督與監(jiān)理、竣工測量以及檔案移交等制度。要落實施工安全管理制度，明確相關責任人，確保施工作業(yè)安全。對于可能損害地下管線的建設工程，管線單位要與建設單位簽訂保護協(xié)議，辨識危險因素，提出保護措施。對于可能涉及危險化學品管道的施工作業(yè)，建設單位施工前要召集有關單位，制定施工方案，明確安全責任，嚴格按照安全施工要求作業(yè)，嚴禁在情況不明時盲目進行地面開挖作業(yè)。對違規(guī)建設施工造成管線破壞的行為要依法追究責任。工程覆土前，建設單位應按照有關規(guī)定進行竣工測量，及時將測量成果報送城建檔案管理部門，并對測量數據和測量圖的真實、準確性負責。
四、加強改造維護，消除安全隱患
（九）加大老舊管線改造力度。改造使用年限超過50年、材質落后和漏損嚴重的供排水管網。推進雨污分流管網改造和建設，暫不具備改造條件的，要建設截流干管，適當加大截流倍數。對存在事故隱患的供熱、燃氣、電力、通信等地下管線進行維修、更換和升級改造。對存在塌陷、火災、水淹等重大安全隱患的電力電纜通道進行專項治理改造，推進城市電網、通信網架空線入地改造工程。實施城市寬帶通信網絡和有線廣播電視網絡光纖入戶改造,加快有線廣播電視網絡數字化改造。
（十）加強維修養(yǎng)護。各城市要督促行業(yè)主管部門和管線單位，建立地下管線巡護和隱患排查制度，嚴格執(zhí)行安全技術規(guī)程，配備專門人員對管線進行日常巡護，定期進行檢測維修，強化監(jiān)控預警，發(fā)現(xiàn)危害管線安全的行為或隱患應及時處理。對地下管線安全風險較大的區(qū)段和場所要進行重點監(jiān)控；對已建成的危險化學品輸送管線，要按照相關法律法規(guī)和標準規(guī)范嚴格管理。開展地下管線作業(yè)時，要嚴格遵守相關規(guī)定，配備必要的設施設備，按照先檢測后監(jiān)護再進入的原則進行作業(yè)，嚴禁違規(guī)違章作業(yè)，確保人員安全。針對城市地下管線可能發(fā)生或造成的泄漏、燃爆、坍塌等突發(fā)事故，要根據輸送介質的危險特性及管道情況，制定應急防災綜合預案和有針對性的專項應急預案、現(xiàn)場處置方案，并定期組織演練；要加強應急隊伍建設，提高人員專業(yè)素質，配套完善安全檢測及應急裝備；維修養(yǎng)護時一旦發(fā)生意外，要對風險進行辨識和評估，杜絕盲目施救，造成次生事故；要根據事故現(xiàn)場情況及救援需要及時劃定警戒區(qū)域，疏散周邊人員，維持現(xiàn)場秩序，確保應急工作安全有序。切實提高事故防范、災害防治和應急處置能力。
（十一）消除安全隱患。各城市要定期排查地下管線存在的隱患，制定工作計劃，限期消除隱患。加大力度清理拆除占壓地下管線的違法建（構）筑物。清查、登記廢棄和“無主”管線，明確責任單位，對于存在安全隱患的廢棄管線要及時處置，消滅危險源，其余廢棄管線應在道路新（改、擴）建時予以拆除。加強城市窨井蓋管理，落實維護和管理責任，采用防墜落、防位移、防盜竊等技術手段，避免窨井傷人等事故發(fā)生。要按照有關規(guī)定完善地下管線配套安全設施，做到與建設項目同步設計、施工、交付使用。
五、開展普查工作，完善信息系統(tǒng)
（十二）開展城市地下管線普查。城市地下管線普查實行屬地負責制，由城市人民政府統(tǒng)一組織實施。各城市要明確責任部門,制定總體方案，建立工作機制和相關規(guī)范，組織好普查成果驗收和歸檔移交工作。普查工作包括地下管線基礎信息普查和隱患排查。基礎信息普查應按照相關技術規(guī)程進行探測、補測，重點掌握地下管線的規(guī)模大小、位置關系、功能屬性、產權歸屬、運行年限等基本情況；隱患排查應全面了解地下管線的運行狀況，摸清地下管線存在的結構性隱患和危險源。駐軍單位、中央直屬企業(yè)要按照當地政府的統(tǒng)一部署，積極配合做好所屬地下管線的普查工作。普查成果要按規(guī)定集中統(tǒng)一管理，其中軍隊管線普查成果按軍事設施保護法有關規(guī)定和軍隊保密要求提供和管理，由軍隊有關業(yè)務主管部門另行明確配套辦法。
（十三）建立和完善綜合管理信息系統(tǒng)。各城市要在普查的基礎上，建立地下管線綜合管理信息系統(tǒng)，滿足城市規(guī)劃、建設、運行和應急等工作需要。包括駐軍單位、中央直屬企業(yè)在內的行業(yè)主管部門和管線單位要建立完善專業(yè)管線信息系統(tǒng)，滿足日常運營維護管理需要，駐軍單位按照軍隊有關業(yè)務主管部門統(tǒng)一要求組織實施。綜合管理信息系統(tǒng)和專業(yè)管線信息系統(tǒng)應按照統(tǒng)一的數據標準，實現(xiàn)信息的即時交換、共建共享、動態(tài)更新。推進綜合管理信息系統(tǒng)與數字化城市管理系統(tǒng)、智慧城市融合。充分利用信息資源，做好工程規(guī)劃、施工建設、運營維護、應急防災、公共服務等工作，建設工程規(guī)劃和施工許可管理必須以綜合管理信息系統(tǒng)為依據。涉及國家秘密的地下管線信息，要嚴格按照有關保密法律法規(guī)和標準進行管理。
六、完善法規(guī)標準，加大政策支持
（十四）完善法規(guī)標準。研究制訂地下空間管理、地下管線綜合管理等方面法規(guī)，健全地下管線規(guī)劃建設、運行維護、應急防災等方面的配套規(guī)章。開展各類地下管線標準規(guī)范的梳理和制（修）訂工作，建立完善地下管線標準體系。根據城市發(fā)展實際需要，適當提高地下管線建設和抗震防災等技術標準，重要地區(qū)要按相關標準規(guī)范的上限執(zhí)行。按照國防和人防建設要求，研究促進城市地下管線軍民融合發(fā)展的措施，優(yōu)先為軍隊提供管線資源。
（十五）加大政策支持。中央繼續(xù)通過現(xiàn)有渠道予以支持。地方政府和管線單位要落實資金，加快城市地下管網建設改造。要加快城市建設投融資體制改革，分清政府與企業(yè)邊界，確需政府舉債的，應通過發(fā)行政府一般債券或專項債券融資。開展城市基礎設施和綜合管廊建設等政府和社會資本合作機制（PPP）試點。以政府和社會資本合作方式參與城市基礎設施和綜合管廊建設的企業(yè)，可以探索通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據、項目收益?zhèn)�券等市場化方式融資。積極推進政府購買服務，完善特許經營制度，研究探索政府購買服務協(xié)議、特許經營權、收費權等作為銀行質押品的政策，鼓勵社會資本參與城市基礎設施投資和運營。支持銀行業(yè)金融機構在有效控制風險的基礎上，加大信貸投放力度，支持城市基礎設施建設。鼓勵外資和民營資本發(fā)起設立以投資城市基礎設施為主的產業(yè)投資基金。各級政府部門要優(yōu)化地下管線建設改造相關行政許可手續(xù)辦理流程，提高辦理效率。
（十六）提高科技創(chuàng)新能力。加大城市地下管線科技研發(fā)和創(chuàng)新力度，鼓勵在地下管線規(guī)劃建設、運行維護及應急防災等工作中，廣泛應用精確測控、示蹤標識、無損探測與修復、非開挖、物聯(lián)網監(jiān)測和隱患事故預警等先進技術。積極推廣新工藝、新材料和新設備，推進新型建筑工業(yè)化，支持發(fā)展裝配式建筑，推廣應用管道預構件產品，提高預制裝配化率。
七、落實地方責任，加強組織領導
（十七）落實地方責任。各地要牢固樹立正確的政績觀，糾正“重地上輕地下”、“重建設輕管理”、“重使用輕維護”等錯誤觀念，加強對城市地下管線建設管理工作的組織領導。省級人民政府要把城市地下空間和管線建設管理納入重要議事日程，加大監(jiān)督、指導和協(xié)調力度，督促各城市結合實際抓好相關工作。城市人民政府作為責任主體，要切實履行職責，統(tǒng)籌城市地上地下設施建設，做好地下空間和管線管理各項具體工作。住房城鄉(xiāng)建設部要會同有關部門，加強對地下管線建設管理工作的指導和監(jiān)督檢查。對地下管線建設管理工作不力、造成重大事故的，要依法追究責任。
（十八）健全工作機制。各地要建立城市地下管線綜合管理協(xié)調機制,明確牽頭部門，組織有關部門和單位，加強聯(lián)動協(xié)調，共同研究加強地下管線建設管理的政策措施，及時解決跨地區(qū)、跨部門及跨軍隊和地方的重大問題和突發(fā)事故。住房城鄉(xiāng)建設部門會同有關部門負責城市地下管線綜合管理，發(fā)展改革部門要將城市地下管線建設改造納入經濟社會發(fā)展規(guī)劃，財政、通信、廣播電視、安全監(jiān)管、能源、保密等部門要各司其職、密切配合，形成分工明確、高效有力的工作機制。
（十九）積極引導社會參與。充分發(fā)揮行業(yè)組織的積極作用。各城市應設立統(tǒng)一的地下管線服務專線。充分運用多種媒體和宣傳形式，加強城市地下管線安全和應急防災知識的普及教育，開展“管線挖掘安全月”主題宣傳活動，增強公眾保護地下管線的意識。建立舉報獎勵制度，鼓勵群眾舉報危害管線安全的行為。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　國務院辦公廳
2014年6月3日