專家解讀 | 科學謀劃，加大投入，系統(tǒng)推進城市內(nèi)澇治理
時間：2021-06-02
來源：國家發(fā)展改革委
作者：王家卓
過去幾十年，在我國快速城鎮(zhèn)化過程中，重發(fā)展、輕保護的現(xiàn)象普遍存在，生態(tài)本地遭到不同程度的破壞，城市蓄水排水能力顯著降低，城市排水防澇設施長期投入不足，建設標準低，維護不到位，短板突出。加之我國大部分城市汛期降雨集中，近些年不少城市出現(xiàn)了內(nèi)澇災害。近期，國務院辦公廳印發(fā)了《國務院辦公廳關于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見國辦發(fā)〔2021〕11號》(以下簡稱《意見》，明確了城市內(nèi)澇治理工作的指導思想、基本原則、工作目標。《意見》從系統(tǒng)建設城市排水防澇工程體系，提升城市排水防澇工作管理水平，統(tǒng)籌推進城市內(nèi)澇治理工作和加強保障等方面提出了具體要求，對指導我國今年一段時間的城市內(nèi)澇治理工作指明了方向，具有重要意義。
一、要充分認識內(nèi)澇治理的重要性和緊迫性
城市內(nèi)澇的頻繁發(fā)生，嚴重影響人民群眾的生產(chǎn)生活，有些還危及到了人民生命財產(chǎn)安全。黨的“十九大”報告指出，當前社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。城市內(nèi)澇作為一種“城市病”，是人民群眾不希望看到的，也是影響城市安全發(fā)展的重要制約因素。治理城市內(nèi)澇是落實以人民為中心的發(fā)展理念、滿足人民群眾美好生活需求的必然要求，也是堅持新發(fā)展理念，將生態(tài)和安全放在更加突出位置的具體舉措。
二、要正確認識城市內(nèi)澇的成因
要治理城市內(nèi)澇，必須科學認識城市內(nèi)澇。由本地短歷時強降雨或者持續(xù)降雨產(chǎn)生積水達到災害的程度，就是城市內(nèi)澇。導致城市內(nèi)澇的原因很多，不同的城市、不同的時期、不同的地段內(nèi)澇的原因也盡不同，但是也有一些共性。
(一)城市內(nèi)澇和過去的發(fā)展觀念有關系。在過去幾十年的時間里，我國普遍存在重建設輕保護，在城市發(fā)展中沒有把生態(tài)和安全放在突出位置，很多地方?jīng)]有真正認識到尊重自然、順應自然、保護自然的重要性，城市建設中開山、毀林、占田、填湖的現(xiàn)象屢有發(fā)生，破壞了生態(tài)本地，侵占了本該屬于水的空間，讓水無處可去，無路可走。其次，“重地上輕地下”的政績觀存在多年，大部分城市對于地下的排水和蓄水設施舍不得投入，歷史欠賬突出。此外，過去一直推行的以排為主，“及時就近排出”的做法，也無法解決高重現(xiàn)期時的特大暴雨。
(二)城內(nèi)澇和缺乏滯蓄空間密切相關。不可壓縮是水的基本特性之一，降雨形成的地表徑流必然需要消納場所和空間。我國在過去的城市開發(fā)建設中，“留白增綠”比較少，“見縫插針”比較多，一些蓄滯洪的湖泊、濕地、低洼地被侵占，導致汛期雨水無處可去。
(三)城市內(nèi)澇和城市豎向密切相關。中國有句俗話：“水往低處流”。這句話準確表達了水的另一個特性：水要朝著坡降最大的方向流動。一些城市建設中，場地和道路豎向缺乏統(tǒng)籌設計，部分建筑、道路建設在地塊標高較為低洼的地方，一些先建的地塊標高較低，后建的地塊標高普遍較高，導致一些先建的地塊成為低洼的“盆地”，容易產(chǎn)生內(nèi)澇積水。還有一些城市開發(fā)建設選址不當，將城市建在低洼處，也加大了內(nèi)澇風險。一些城市道路局部豎向滿足相關規(guī)范要求，但從總體來看，不利于城市排水甚至對城市排水造成制約，在一些地方人為造出一些內(nèi)澇積水點。
(四)投入不足導致設施標準低，欠賬多。受過去認識水平和經(jīng)濟社會發(fā)展階段的影響，我國在城市排水防澇設施方面投入嚴重不足，城市排水管渠和泵站設計和建設標準普遍偏低，歷史欠賬十分突出。
(五)排水設施運維和調(diào)度不到位也在會一定程度上加劇甚至導致城市內(nèi)澇。由于缺乏專業(yè)人員和經(jīng)費，我國城市排水設施普遍存在運維不到位，比如雨水口淤堵嚴重，雨水管渠多年未清掏導致過水能力大幅降低，導致本來標準就不高的設施還不能充分發(fā)揮作用，這在一定程度上加劇了城市內(nèi)澇
三、準確理解城市內(nèi)澇治理和防洪的關系
城市內(nèi)澇和洪水都是由降水引起的災害，二者有一些相關性，有時候人們用洪澇來統(tǒng)指城市洪水和內(nèi)澇。
(一)城市內(nèi)澇和洪水有區(qū)別。一是成因不同。城市內(nèi)澇的主要成因是本地強降雨或者長歷時降雨產(chǎn)生的地表徑流在某些低洼地匯集，形成積水達到一定程度，影響到人民群眾生產(chǎn)生活。洪水一般是由流域尤其是上游的強降雨或者長歷時降雨，導致江河或者湖泊出現(xiàn)了較大流量或者較高水位，給城市或者鄉(xiāng)村造成了一定的威脅的自然災害。簡言之，城市內(nèi)澇是一般是本地降雨造成的，城市洪水一般是上游降雨造成的。二是影響范圍不同。城市內(nèi)澇主要是對局部地區(qū)有影響，影響范圍一般相對較小，大多影響時間較短。城市洪水影響范圍較大，影響時間一般較長。三是治理措施不同。城市內(nèi)澇治理主要措施包括城市建設中合理預留藍綠空間發(fā)揮蓄滯作用，地塊內(nèi)部實行源頭減排，修建排水管網(wǎng)、排水泵站、調(diào)蓄池等工程設施。城市防洪主要措施包括修建河湖堤防、上游修建水庫調(diào)蓄調(diào)度、圩垸保護、蓄滯洪區(qū)分洪等。
(二)城市內(nèi)澇和洪水有聯(lián)系，可以相互轉化，相互影響。我國近些年因洪致澇的現(xiàn)象較為普遍。部分城市出現(xiàn)河水翻越防洪堤倒灌入城，導致一些地區(qū)出現(xiàn)大面積、長時間淹水。一些城市因為山洪治理不到位，遭遇特大暴雨時山洪穿城而過，破壞力極強，危及人民群眾生命安全。還有一些城市在河道梯級建壩，或者河道淤積抬升導致洪水來臨時雨水排口被淹沒，雨水遭遇頂托無法排出，也可能會導致城市內(nèi)澇。另一方面，如果內(nèi)澇治理不科學，一味強調(diào)“排”而不是和其他措施聯(lián)合使用，也會加劇下游防洪壓力，在局部可能會出現(xiàn)因澇致洪的現(xiàn)象。
四、堅持統(tǒng)籌兼顧，系統(tǒng)治理城市內(nèi)澇
城市內(nèi)澇產(chǎn)生的原因很多，加上水具有流動性，因此治理城市內(nèi)澇必須堅持系統(tǒng)治理。此次國辦文件中提出要“統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設，統(tǒng)籌城市水資源利用和防災減災，統(tǒng)籌城市防洪和內(nèi)澇治理，逐步建立完善城市排水防澇體系”，體現(xiàn)了統(tǒng)籌兼顧，系統(tǒng)治理的思路。堅持系統(tǒng)治理是這是此次內(nèi)澇治理能夠取得成效的關鍵。
一是要統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設。導致城市內(nèi)澇的一個重要原因就是一些山水林田湖草等生態(tài)空間被破壞，導致山林涵養(yǎng)水，湖塘調(diào)蓄水，河道排放水的功能下降。因此，治理城市內(nèi)澇必須堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理。通過全面實施城市生態(tài)修復和功能修補工程，建設連續(xù)完整的生態(tài)基礎設施體系。通過保護城市周邊的山體、江河湖庫、濕地洼地、坑塘溝渠等生態(tài)空間，恢復山體原有植被，保留、恢復天然雨洪蓄滯空間和行泄通道，充分發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)對雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化作用。
二是要統(tǒng)籌城市水資源利用和防災減災。我國是缺水國家，400多個城市面臨缺水，汛期又有不少缺水城市也出現(xiàn)內(nèi)澇，“大雨必澇，雨停就旱，旱澇急轉”的現(xiàn)象在一些城市十分突出。雨水是上天給予的饋贈，通過科學合理的收集和利用措施，不僅可以降低和減緩城市內(nèi)澇災害，還能替代部分常規(guī)水資源，促進城市水系統(tǒng)的健康循環(huán)。
《意見》中從多個方面體現(xiàn)了要統(tǒng)籌城市水資源利用和防災減災的工作原則。
首先是要充分利用自然生態(tài)系統(tǒng)，建設城市的雨水蓄積設施。充分利用城市江河湖庫、濕地洼地、坑塘溝渠等自然生態(tài)要素蓄滯、存儲和凈化雨水。在城市公園、綠地、道路、建筑和廣場的項目的建設中，因地制宜建設干濕塘、旱溪、雨水花園等措施，加強雨水的自然積存，自然凈化。
其次是在城市開發(fā)建設過程中，減少城市硬化面積，嚴格控制不透水面積，避免將城市建成被密封起來的不透水、不生態(tài)、不健康的鋼筋混凝土森林。推廣使用透水磚、透水瀝青、透水混凝土等，增強城市排水能力，擴大城市透水面積，既能補給地下水，又能緩解局部積水問題。
再次是充分利用雨水資源。缺水地區(qū)要加強城市雨水蓄積設施建設，將城市蓄水設施蓄積的雨水統(tǒng)一納入城市水資源配置，優(yōu)先將城市雨水用于城市綠化、道路清掃、車輛沖洗、生態(tài)補水等方面。加強雨水蓄積設施的運行管理，確保設施的正常運行。
三是統(tǒng)籌推進統(tǒng)籌城市防洪和內(nèi)澇治理�！兑庖姟诽岢鲆獙嵤┓篮樘嵘こ蹋_保各城市內(nèi)能夠有效防御設防標準以內(nèi)的洪水災害，確保外江外河洪水不入城，對于山洪風險高的，要綜合采取截流等方式，避免山洪穿城。在管理方面，《意見》提出了要加強洪澇“聯(lián)排聯(lián)調(diào)”，建立健全城區(qū)水系、排水管網(wǎng)與周邊江河湖海、水庫等“聯(lián)排聯(lián)調(diào)”運行管理模式。加強綜合統(tǒng)籌，根據(jù)氣象預警信息，在特大暴雨來臨前及時預降、騰出庫容，按照雨天蓄水保安全，旱天放水促發(fā)展的模式運行，避免出現(xiàn)旱天不放水，雨天泄洪導致下游雪上加霜，因洪致澇或者因洪加劇內(nèi)澇。承擔調(diào)蓄功能的城市內(nèi)河、內(nèi)湖和調(diào)蓄設施，也要根據(jù)氣象預警信息及時預降水位，在特大暴雨來臨時充分發(fā)揮蓄滯削峰作用，減少管網(wǎng)、泵站的壓力。
五、科學編制系統(tǒng)化實施方案
城市內(nèi)澇治理工程體系比較復雜，針對不同的內(nèi)澇積水原因，需要采取不同的技術和工程措施。如針對因洪致澇的，要加大城市防洪工作力度，避免在在設防標準以內(nèi)的洪水倒灌淹城;針對下游排水缺乏出路的，要尋找、開拓排水通道，確保雨水徑流能夠順暢地排入收納水體;針對部分地區(qū)豎向不合理，局部低洼導致的內(nèi)澇積水的，要因地制宜的采用縮減匯水面積，修建調(diào)蓄設施，增設泵站等措施;針對部分路段大管接下管，或者局部雨水管網(wǎng)偏小導致排水不暢的，要結合城市更新改造，適時按照新的設計標準更換雨水管網(wǎng)�？傊卫沓鞘袃�(nèi)澇，需要系統(tǒng)調(diào)查城市內(nèi)澇現(xiàn)狀，系統(tǒng)分析城市內(nèi)澇成因，系統(tǒng)采取工程措施，系統(tǒng)推進工程實施，系統(tǒng)制訂保障措施。要做到這些，就必須制訂系統(tǒng)、科學的內(nèi)澇治理方案。
《意見》明確提出，各城市行業(yè)主管部門要牽頭編制本城市內(nèi)澇治理系統(tǒng)化實施方案，明確時間表和路線圖，按照5年內(nèi)見到明顯成效的目標落實具體項目并列入系統(tǒng)化實施方案。簡單來說，各城市不僅要編制內(nèi)澇治理系統(tǒng)化實施方案，還要在目標上明確5內(nèi)年見到明顯治理成效，深度上要生成具體項目，明確時間表和路線圖。
要科學編制城市內(nèi)澇治理系統(tǒng)化實施方案，必須要做到以下幾點：
一是要認真摸清底數(shù)。首先對城市排水設施進行系統(tǒng)摸排，搞清排水管網(wǎng)尤其是雨水管渠和合流制管網(wǎng)的位置、標高、管材、尺寸、連接關系等，系統(tǒng)檢查雨水管渠的淤堵情況，健康狀況等;其次還要弄清泵站、調(diào)蓄池等相關排水設施的運行調(diào)度規(guī)則，以及河湖水系的水位變化規(guī)律等;再次要對城市內(nèi)澇積水點進行詳細調(diào)查，弄清歷史內(nèi)澇積水的時間、深度、影響范圍、對應的降雨情況、災害損失等。
二是要科學分析成因。針對城市內(nèi)澇積水問題，要透過現(xiàn)象看到本質(zhì)問題，科學、系統(tǒng)、全面分析內(nèi)澇積水成因，分清各種因素的影響程度和關鍵制約環(huán)節(jié)。
三是要合理制定目標。此次編制內(nèi)澇治理系統(tǒng)化實施方案，就是要指導各城市通過五年的努力，在內(nèi)澇治理方面取得明顯的成效，這是一個相對籠統(tǒng)、抽象的目標，各城市需要結合本市的情況，將這個目標具體細化。在確定目標的過程中，既要做到盡力而為，5年內(nèi)必須治理內(nèi)澇積水問題，因地制宜基本形成“源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標應急”的城市排水防澇工程體系，城市排水防澇能力顯著提升，內(nèi)澇治理工作取得明顯成效，又要尊重內(nèi)澇治理和工程建設的客觀規(guī)律，做到實事求是，量力而行。當然，什么是明顯的成效，《意見》也給出了具體的要求：老城區(qū)雨停后及時排干積水，低洼地區(qū)防洪排澇水平大幅提升，歷史上嚴重影響生產(chǎn)生活秩序的易澇積水點全面消除，新城區(qū)在發(fā)生內(nèi)澇設防標準以內(nèi)的降雨時不再出現(xiàn)城市看海，這些都是看得見、摸得著的，以人民群眾的感受為出發(fā)點和衡量要素的一些具體要求。
四是要提出系統(tǒng)方案。針對城市的內(nèi)澇積水問題和上述原因分析，根據(jù)5年內(nèi)的治理目標，因地制宜地提出系統(tǒng)化的解決方案。首先要提出區(qū)域流域?qū)用娴闹卫泶胧饔蚍篮樘嵘こ毯土饔虻纳鷳B(tài)保護與修復工程，構建連續(xù)完整的生態(tài)基礎設施，充分發(fā)揮生態(tài)本底的徑流控制作用。其次要明確城市層面的技術措施，包括城市排水出路和排水分區(qū)構建、城市豎向優(yōu)化、雨水削峰調(diào)蓄、雨水行泄通道、雨水源頭減排等。最后還要從設施層面提出排水管渠及其附屬設施的改造計劃，提出系統(tǒng)化平臺的建設方案等。
五是要明確保障措施。系統(tǒng)化方案還要從制度、資金等方面明確提出系統(tǒng)化方案實施的保障措施，確保方案能夠順利實施。
六、多渠道籌措資金
要實現(xiàn)5年內(nèi)內(nèi)澇治理取得明顯成效的目標，只有文件、方案和制度顯然是不夠的，還需要真刀真槍的推動工程建設，這些都需要資金的投入。網(wǎng)絡上熱炒東京地下“排水神殿”實際是東京都江戶川外郭放水路，這是一個長6.3公里，直徑10米的地下排水工程。很多人驚嘆于這個工程規(guī)模的宏大，卻忽視了其近30億美元的投資。香港在1990年前也是內(nèi)澇問題很嚴重。1989年香港成立了渠務署，開始加大洪澇治理的力度，到今天已經(jīng)累計投入296億港幣，人均累計投入約4500港幣，未來還計劃投入約300億港幣。正是這種長期大力度投入，香港今天的內(nèi)澇問題已經(jīng)大大緩解。
城市內(nèi)澇治理是民生工程，是純公益性事業(yè)，沒有收費來源，需要政府加大投入�！兑庖姟肥状蚊鞔_提出了中央預算內(nèi)投資要加大對城市內(nèi)澇治理的支持力度。當然，中國城市多，內(nèi)澇治理方面欠賬多，完全指望中央預算內(nèi)投資解決各城市5年內(nèi)所有的內(nèi)澇治理的資金需求，顯然是不現(xiàn)實的�！兑庖姟愤�從多個方面提出了資金籌措的方式和渠道。一是政府債券，將城市內(nèi)澇治理領域符合條件的項目納入政府債券支持范圍;二是地方政府要加大資金投入，包括城市建設維護資金，城市防洪經(jīng)費等;三是探索建立供水、排水、水處理全鏈條的管理機制，通過供水和水處理等有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目和內(nèi)澇治理這些純公益性項目捆綁，“肥瘦搭配”，引入社會資本;四是探索新開發(fā)模式，綜合盤活土地資源和各類經(jīng)營性資源來籌集資金，投入到內(nèi)澇治理中。
七、落實城市政府主體責任
落實城市內(nèi)澇治理的責任主體是《意見》中各項要求能夠順利落實的關鍵。《意見》明確提出要嚴格落實城市人民政府的主體責任。各城市應高度重視起城市內(nèi)澇治理的工作，切實把治理內(nèi)澇作為保障城市安全發(fā)展的重要任務抓實抓好，要把這項工作納入重要的議事日程，在人員配置、項目謀劃、資金安排、項目推動上加大資源投入，統(tǒng)籌各相關部門，確保形成工作合力。
要落實城市政府的主體責任，還要加強指導和監(jiān)督�！兑庖姟访鞔_提出，省級政府和國務院相關部門都要加強制度和監(jiān)督力度，將內(nèi)澇治理工作納入政府工作績效考核體系，省級政府要定期對各城市內(nèi)澇治理情況進行評估，考核和監(jiān)督，督促各城市人民政府及時、科學、有效推進城市內(nèi)澇治理工作，確保5年內(nèi)內(nèi)澇治理工作取得明顯成效。(作者：王家卓 中規(guī)院(北京)規(guī)劃設計有限公司生態(tài)市政院院長，教授級高級工程師)
