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上海公共服務(wù)類企業(yè)改革力推特許經(jīng)營,平衡市場性和公益性 用市場化滿足公益

放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2014-04-21  瀏覽次數(shù):172
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中國給水排水2022年中國城鎮(zhèn)污泥處理處置技術(shù)與應(yīng)用高級研討會(第十三屆)邀請函暨征稿啟事

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作為上海國資國企改革的重要一環(huán),公用事業(yè)改革近期或?qū)印?/div>

  作為上海國資國企改革的重要一環(huán),公用事業(yè)改革近期或?qū)印?/p>

  上海國資系統(tǒng)相關(guān)人士近日告訴早報記者,按照上海市的思路,本輪國資國企改革中,公共服務(wù)類企業(yè)改革的市場化,主要實現(xiàn)形式是特許經(jīng)營。此外,政府也會在監(jiān)管方面加強(qiáng)設(shè)計。

  上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司(上海城投公司)已經(jīng)對外表示,今年上半年,該公司下屬的公路、水務(wù)板塊將成立專業(yè)集團(tuán)。

  去年底發(fā)布的“上海國資國企改革20條”提出,將探索建立符合上海特點,特許經(jīng)營、定價機(jī)制與政府財政收入相配套的公共產(chǎn)品管理體系。

  按照相關(guān)計劃,上海將積極探索,建設(shè)形成有效、公平、合理的良性公用事業(yè)定價機(jī)制,完善特許經(jīng)營制度設(shè)計,以“利益平衡、風(fēng)險分擔(dān)”為原則,加強(qiáng)政府監(jiān)管,對公共服務(wù)業(yè)進(jìn)行市場化改革。

  中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總經(jīng)理譚志國近期在接受早報記者專訪時表示,“大部分的公用事業(yè)企業(yè)屬于國有企業(yè)的范疇,其改革既涉及國有企業(yè)的改革,也涉及公用事業(yè)行業(yè)的改革。特許經(jīng)營制度的實質(zhì),是把市場性和公益性平衡好。”

  上海市國資委17日發(fā)布的《2014年度本市國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管工作要點》提出,對公共服務(wù)類企業(yè),預(yù)算安排除體現(xiàn)政府要求的各項任務(wù)外,還應(yīng)按照公共服務(wù)及產(chǎn)品的成本規(guī)制要求加強(qiáng)成本控制,保持適度資產(chǎn)負(fù)債水平,優(yōu)化存貸比指標(biāo)。

 

用市場化滿足公益

  目前,上海市的公用事業(yè)主要涉及上海城投公司(涉及水務(wù)、環(huán)境等行業(yè))、申能集團(tuán)(涉及燃?xì)夤⿷?yīng))、上海電力公司(涉及電力供應(yīng))、上海申通集團(tuán)集團(tuán)、上海交運(yùn)集團(tuán)、上海巴士集團(tuán)(涉及公共交通)等。

  譚志國認(rèn)為,對這類公司來說,和普通競爭性行業(yè)不同的是,產(chǎn)品的價格不是企業(yè)自主決定,政府需要綜合考慮企業(yè)的經(jīng)營成本、民眾的承受能力、社會的接受程度,需要走聽證程序。這就決定了這種行業(yè)兼具市場性(強(qiáng)調(diào)成本、收益、效率)和公益性(必須持續(xù)保證供給),當(dāng)兩者出現(xiàn)矛盾的時候,公益性優(yōu)先。

  “但是,隨著經(jīng)營成本的提高,當(dāng)出現(xiàn)虧損的時候,矛盾就凸顯了,行業(yè)改革顯得更加緊迫,在公用服務(wù)類行業(yè),就出現(xiàn)了特許經(jīng)營的模式。上海的公用事業(yè)改革和管理,核心就是要平衡好市場性和公益性,用市場化的方式運(yùn)作來滿足公益性的要求。”譚志國告訴早報記者。

 

如何進(jìn)行特許經(jīng)營?

  以燃?xì)鉃槔,譚志國解釋,首先是要簽署一個特許經(jīng)營協(xié)議,地方政府與燃?xì)膺\(yùn)營商簽署城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議,明確特許經(jīng)營范圍、期限以及期限內(nèi)雙方的各項權(quán)利義務(wù),期滿的資產(chǎn)處置方式等。這個目的是,讓政府有一個監(jiān)管的依據(jù),同時也是給企業(yè)一個經(jīng)營的保障,這是對雙方權(quán)利的保證和義務(wù)的約束。

  特許經(jīng)營協(xié)議中,譚志國認(rèn)為,關(guān)鍵條款應(yīng)該包括:特許經(jīng)營權(quán)是否收費,特許經(jīng)營期間的超前投資如何平衡社會效益和企業(yè)利益,企業(yè)早期以收取“初裝費”、“接駁費”等方式建設(shè)的燃?xì)夤芫W(wǎng)的資產(chǎn)處理方式,特許經(jīng)營期末燃?xì)夤芫W(wǎng)和相關(guān)設(shè)施資產(chǎn)的處置方式,政府對于企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的評估制度和考核方法等。

  不過在譚志國看來,燃?xì)馄髽I(yè)屬于公用企業(yè),無論什么企業(yè)性質(zhì),無論如何改革,政府都無法免除為社會提供良好公共服務(wù)的職責(zé),無法免除對企業(yè)提供良好服務(wù)的監(jiān)管。因此,在特許經(jīng)營協(xié)議中必須注意設(shè)計科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制,制定科學(xué)的“游戲規(guī)則”。

  特許經(jīng)營的期限,根據(jù)建設(shè)部令第126號文(《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》)規(guī)定一般不超過30年,到期后政府有權(quán)另行評估、重新遴選運(yùn)營商。

  特許經(jīng)營終止時,資產(chǎn)的處置要在特許協(xié)議里明確,目前實際操作中有多種處理方式。

  譚志國認(rèn)為,一般情況下,在特許經(jīng)營期末,新增的且屬于運(yùn)營商的資產(chǎn),按照賬面凈值由政府回購或給予補(bǔ)償。在純粹的國有企業(yè),這么做沒什么問題。但企業(yè)一旦準(zhǔn)備上市,將引入其他社會投資人成為合資公司,就必須把期末資產(chǎn)的處置方式在特許協(xié)議中約定,避免以后的爭議。

  在具體的操作中,譚志國告訴早報記者,對于行業(yè)監(jiān)管,還要在特許經(jīng)營協(xié)議中明確相關(guān)行業(yè)主管部門和運(yùn)營商的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,讓政府的監(jiān)管和企業(yè)的運(yùn)營都有依據(jù)。特別是對燃?xì)獍踩⒐赓|(zhì)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急機(jī)制等方面要有詳細(xì)的約定。

  “原來是國有獨資的燃?xì)夤荆M(jìn)行股份制改革、引入戰(zhàn)略投資人后就是合資公司,上市后就成為公眾公司,政府不能再按照以前的思路管理企業(yè)了,必須以契約的方式明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系。”譚志國說。

 

更多行業(yè)亟待改革

  目前,上海的出租車、公交、燃?xì)獾刃袠I(yè)都已經(jīng)開展特許經(jīng)營。

  近期,上海國資改革加速,公共服務(wù)類企業(yè)的改革也有啟動跡象。如上海強(qiáng)生控股股份有限公司(強(qiáng)生控股, 600662)就在接觸相關(guān)戰(zhàn)略投資者,國資將進(jìn)一步退出。

  2012年3月1日,強(qiáng)生集團(tuán)將所持有的強(qiáng)生控股3.36億股股份(占強(qiáng)生控股總股本的 31.91%)無償劃轉(zhuǎn)給上海久事公司。目前,上海久事公司持有該公司5.04億股股份,占其總股本的47.88%,強(qiáng)生集團(tuán)不再持有強(qiáng)生控股股份。

  譚志國認(rèn)為,按照目前的分類,上海市國有企業(yè)分為競爭類、功能類和公共服務(wù)類,但有些企業(yè)不好完全割裂分開。“例如上海城投公司,三種性質(zhì)都有,是一個綜合類的平臺,既是功能類的公司,又承擔(dān)公共服務(wù)類的服務(wù),同時還有競爭性的板塊,例如它的房地產(chǎn)、環(huán)境投資。對于綜合類的平臺,未來應(yīng)該要進(jìn)行分類監(jiān)管,獨立核算。”

  上海城投公司總經(jīng)理蔣耀近日在接受《文匯報》記者采訪時就表示,今年上半年,該公司公路、水務(wù)板塊將成立專業(yè)集團(tuán)。蔣耀說:“成立專業(yè)集團(tuán),通過社會化分工到市場上去競爭,既鍛煉了業(yè)務(wù)上的專業(yè)能力,總公司層面也能夠?qū)W⒂趹?zhàn)略決策、資源配置、風(fēng)險控制。”打個形象的比喻,就是要喝牛奶,不一定非要自己養(yǎng)頭奶牛。

  今年2月,上海城投公司與PE巨頭弘毅資本完成轉(zhuǎn)讓手續(xù),弘毅資本以近18億元入股上海城投控股股份有限公司(城投控股,600649),這被視作上海國資國企改革的大事件。

  蔣耀告訴《文匯報》,這種“混合”之所以能夠成功,一是因為城投控股是上市公司,有明確的監(jiān)管。二是在二級市場上,資本有退出機(jī)制,因此,弘毅資本才作為“二股東”參股。通過引入弘毅資本,既改善了上市公司的法人治理結(jié)構(gòu),從根本上改變國有股一股獨大的局面,也為城投控股帶來新機(jī)遇。同時盤活了國資存量,將退出的資金投入到公益性基礎(chǔ)設(shè)施中。

  上海城投公司成立于1992年,是一家專業(yè)從事城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營管理的國有大型投資產(chǎn)業(yè)集團(tuán),擁有路橋、水務(wù)、環(huán)境和置業(yè)四個核心主業(yè)。

  申能集團(tuán)此前也提出,將加快推動旗下科技公司和申欣環(huán)保體制機(jī)制改革,啟動系統(tǒng)能源資源貿(mào)易整合方案研究,深入推動制氣轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)崗等。

  不過在譚志國看來,“目前上海大部分公用事業(yè)類企業(yè),本身運(yùn)營水平處在行業(yè)前列,資金方面沒有太多的壓力。未來更多的可能是進(jìn)行行業(yè)改革,比如如何去考評、監(jiān)管、評估,特別是成本監(jiān)管這一塊,如何設(shè)計出合理的、可操作的收支兩條線的政府采購模式等。”

 

上海公共服務(wù)類企業(yè)改革力推特許經(jīng)營,平衡市場性和公益性 

 

 早報記者 王道軍 實習(xí)生 崔夢玲 秦盛   發(fā)表于2014-04-18  

 
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