文章導(dǎo)讀
當(dāng)前，霧霾對(duì)于我國社會(huì)生活的威脅已經(jīng)不僅僅局限于少數(shù)地區(qū)，要真正解決這個(gè)問題可能還要待以時(shí)日。在霧霾等環(huán)境問題的治理中，財(cái)稅可做的事情大致有三個(gè)方面。
第一，我們的環(huán)境稅制改革必須盡快地有所動(dòng)作，有所作為。“環(huán)境稅改革”概念其實(shí)包括兩個(gè)最基本的要領(lǐng)：一是我國是否推出獨(dú)立開征的類似“碳稅”、“硫稅”這樣的新稅種；二是我國現(xiàn)有稅制里面的19種稅，有哪些還有“綠化”的潛力空間，需要調(diào)動(dòng)這種潛力。比如，從2010年開始對(duì)原油天然氣的資源稅實(shí)施改“從量”為“從價(jià)”的新機(jī)制以后，到現(xiàn)在為止這個(gè)新機(jī)制已覆蓋全國，在此基礎(chǔ)上，敢不敢下決心把新機(jī)制覆蓋到煤炭，這是一個(gè)很大的考驗(yàn)。
從資源稅角度切入的我國新一輪在基礎(chǔ)能源層面推開的改革勢在必行。僅僅是整個(gè)稅制里面一個(gè)資源稅的“綠化”，就可能產(chǎn)生牽動(dòng)全局的重要作用。“從煤到電”的產(chǎn)業(yè)流程利益機(jī)制概念之上，需要有一個(gè)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的真正突破，使我國在一般商品比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制的基本市場化以后，多少年沒有實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)能源市場化調(diào)節(jié)在全國進(jìn)入一個(gè)新境界。
“從煤到電”在資源配置的過程中，電力可以實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)部門內(nèi)的全面改革，即真正使電力回歸商品屬性，配上十年前“5號(hào)文件”表述的競價(jià)入網(wǎng)機(jī)制，使所有相關(guān)生產(chǎn)主體能夠由此真正產(chǎn)生內(nèi)在的動(dòng)力與活力，盡最大可能把自己的產(chǎn)品做到有競爭力。如此，帶來的實(shí)際結(jié)果是發(fā)電成本降低，這與由于稅負(fù)影響而千方百計(jì)努力節(jié)能降耗是合成一體的。
同時(shí)，要針對(duì)電網(wǎng)自然壟斷的屬性，完善相對(duì)應(yīng)的特許權(quán)管理，讓它回歸自然壟斷地位，不再用交叉補(bǔ)貼既控制前端又控制后端。到了后端，也要放開，就是十年以前“5號(hào)文件”里已經(jīng)提出來的輸配分離，在電的零售環(huán)節(jié)引入服務(wù)外包等競爭機(jī)制，多樣化地順應(yīng)用戶需求，提高服務(wù)質(zhì)量。
在這些稅種的“綠化”之外，還應(yīng)研究單獨(dú)開征的環(huán)境稅、硫稅，實(shí)際上是以對(duì)造成環(huán)境壓力的排放主體為對(duì)象，結(jié)合排量，把外部成本內(nèi)部化的特定調(diào)節(jié)機(jī)制。我認(rèn)為這項(xiàng)改革在中國也勢在必行，最好在“十二五”期間提出基本的方案，不宜再拖。
第二，合理運(yùn)用財(cái)政支出，包括專項(xiàng)的支持。對(duì)一些看準(zhǔn)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是需要戰(zhàn)略性支持的，但不可過多過濫，不宜把支持資金切得很零碎，由很多部門分頭去做。要盡可能地整合集約，對(duì)決策上有把握的事情，下決心把資金力量形成拳頭，支持某些重大專項(xiàng)。
另外，財(cái)政補(bǔ)貼同樣如此，比如對(duì)太陽能、風(fēng)能的標(biāo)準(zhǔn)化補(bǔ)貼。前面提到電的競價(jià)入網(wǎng)機(jī)制，對(duì)這個(gè)競價(jià)入網(wǎng)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼應(yīng)是非常清楚和透明的：各種電一起競價(jià)，但有公開的規(guī)定，一度太陽能電補(bǔ)多少錢，一度風(fēng)電補(bǔ)多少錢，以落實(shí)對(duì)可再生能源的支持政策。不是每個(gè)做可再生資源發(fā)電的企業(yè)都能入網(wǎng)，而是要在競爭中間淘汰那些比較靠下的落后產(chǎn)能，讓靠上的先進(jìn)產(chǎn)能進(jìn)來，因此這個(gè)補(bǔ)貼就是規(guī)范的、公平合理的。以這樣一種透明的、規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)貼配合電力部門配套改革，在競價(jià)入網(wǎng)的環(huán)節(jié)上，無論煤電、光伏電、風(fēng)電，政策無非就是把握好補(bǔ)貼的度。
第三，與財(cái)稅政策相關(guān)聯(lián)，國家還應(yīng)通盤管理整個(gè)產(chǎn)業(yè)布局，在頂層規(guī)劃方面做到位。中國的能源，涉及火電、核電、水電、風(fēng)電、光伏電等，是有內(nèi)在聯(lián)系的一大套配置，需要系統(tǒng)的頂層規(guī)劃。在沒有“全景圖”和客觀標(biāo)準(zhǔn)的情況下，財(cái)政拿公共資金去支持誰、不支持誰，往往缺乏扎實(shí)依據(jù)。應(yīng)該使“全景圖”式的規(guī)劃具備一定水準(zhǔn)，然后據(jù)此決定公共資金的支出方向。
不僅在環(huán)境治理領(lǐng)域，放大而言，當(dāng)前中國如沒有攻堅(jiān)克難的配套改革，很多看起來具有的相對(duì)優(yōu)勢只能是潛在狀態(tài)，而不能變成實(shí)際的發(fā)展所需要的正能量。市場經(jīng)濟(jì)里面會(huì)有不斷的“重復(fù)建設(shè)”，在這樣的過程中，政府應(yīng)該進(jìn)行放松準(zhǔn)入制度安排、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策方面的配套，特別要是破除過度壟斷、推進(jìn)改革。
（賈康 作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長）
