日前，國務(wù)總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)，在會議確定的六個重點(diǎn)任務(wù)中，與環(huán)境產(chǎn)業(yè)相關(guān)的領(lǐng)域的任務(wù)就占據(jù)了三個，該政策引起各方環(huán)保人士的熱議。為更好地推動環(huán)境服務(wù)業(yè)的快速健康發(fā)展，中國水網(wǎng)推出了“政府采購公共服務(wù)”系列報(bào)道。中國通用咨詢投資有限公司一直以來聚焦節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè),是政府環(huán)境治理、節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)的“智囊團(tuán)”，環(huán)境產(chǎn)業(yè)投資的國家級平臺，中國水網(wǎng)記者特別采訪了中國通用咨詢投資有限公司董事薛濤。
政府向社會力量購買公共服務(wù)所涉及的范圍非常廣，涵蓋教育、醫(yī)療、國防等方面，中國通用咨詢投資有限公司董事薛濤認(rèn)為，環(huán)保只是其中之一，不過相對而言，我國的環(huán)境產(chǎn)業(yè)已經(jīng)具備了實(shí)施購買公共服務(wù)的良好的基礎(chǔ)和條件。“不過，我國在高層并不缺乏好的環(huán)保政策，但要將好政策落實(shí)還存在很多挑戰(zhàn)。”薛濤對中國水網(wǎng)記者說。
圖為 中國通用咨詢投資有限公司董事薛濤
好的商業(yè)模式是核心
除了水務(wù)、固廢領(lǐng)域外，環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域、工業(yè)領(lǐng)域?qū)⒚媾R很好的發(fā)展機(jī)遇
2002年，建設(shè)部頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，掀開了政府采購公共服務(wù)的大幕，以水務(wù)、固廢處理為核心的市政公用行業(yè)得以快速發(fā)展。“較之前不同的是，本次政策所惠及的范圍更加寬廣，除了水務(wù)、固廢領(lǐng)域外，環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域、工業(yè)領(lǐng)域也即將開展。”薛濤如是說。
市政領(lǐng)域的污水和固廢目前已經(jīng)成功地引入社會資本，也形成了良好的商業(yè)模式。“該領(lǐng)域有政府的高信用度和良好的現(xiàn)金流，但是收益較低。”薛濤指出，這部分市場已基本飽和，“污泥處理和再生水處理領(lǐng)域有望成為新的投資熱點(diǎn)。”
而在環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域，如河道治理、土壤修復(fù)等方面，購買公共服務(wù)推行難度還比較大，“主要是由于環(huán)境修復(fù)效果難以計(jì)量和監(jiān)測，因此很難形成較好的商業(yè)模式。”薛濤認(rèn)為。此外，由于治理難度大，成本昂貴，“引入低成本技術(shù)是關(guān)鍵所在。”
薛濤強(qiáng)調(diào)：“工業(yè)領(lǐng)域是目前污染最大，最需要花大力氣治理的領(lǐng)域。”近年來的惡性水污染事件無一不是由工業(yè)污染引起的，因?yàn)楣I(yè)污染對環(huán)境的傷害最大，也是需要重視的領(lǐng)域。目前，工業(yè)領(lǐng)域存在的最大問題是缺乏政府信用體系和監(jiān)管體系。薛濤認(rèn)為，隨著環(huán)境污染事故頻發(fā)，環(huán)保部系統(tǒng)在工業(yè)污染領(lǐng)域的缺位問題會進(jìn)一步改善。此外，工業(yè)污水處理的技術(shù)和管理的能力及對應(yīng)的價格都難以統(tǒng)一，在這種情況下，通過專業(yè)服務(wù)的外包，形成一批專業(yè)的運(yùn)營公司及投資公司將是未來發(fā)展的一個趨勢。
執(zhí)行有兩大難點(diǎn)
利益的重新分配、對行政管理的高要求是難點(diǎn)
我國高端不缺乏好的政策，但如何執(zhí)行是關(guān)鍵。薛濤解釋，政府首先要在政策落地需求分解上有所作為，其次還需要各地主管部門確實(shí)執(zhí)行。具體來說，有兩大難點(diǎn)：
一是各方利益需要重新分配。采取購買服務(wù)方式后，政府的財(cái)政支付方式會發(fā)生變化，這個過程中可能會觸及相關(guān)方利益，需要沖破種種阻礙，或者達(dá)到某種妥協(xié)。薛濤說，中國政府要在全國范圍內(nèi)做成某件事，常常是中央政府和地方政府互相妥協(xié)的結(jié)果，市政領(lǐng)域的BOT特許經(jīng)營模式就是一個很好的實(shí)例，中央政府希望引入專業(yè)化服務(wù)和打破低效壟斷，而地方政府更關(guān)心融資問題，兩者的結(jié)合使特許經(jīng)營主要采用BOT而不是委托運(yùn)營的方式在市政環(huán)境設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域展開。
當(dāng)前，中央政府的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式仍然主要采用項(xiàng)目建設(shè)配套的方式下發(fā)。目前環(huán)境領(lǐng)域地方事權(quán)與中央財(cái)權(quán)不平衡的問題突出，環(huán)境治理的事權(quán)基本在地方，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效率低，相當(dāng)于地方“花別人的錢辦自己的事”。薛濤認(rèn)為，環(huán)境服務(wù)采購開展首先需要中央財(cái)政“革自己的命”，以“誰污染誰付費(fèi)，誰治理誰獲得補(bǔ)償”為原則，將中央財(cái)政在環(huán)境方面的支出從項(xiàng)目建設(shè)轉(zhuǎn)為運(yùn)營補(bǔ)貼，使地方政府在達(dá)成預(yù)期的環(huán)境治理效果時公平地獲得轉(zhuǎn)移支付。
以某污水處理項(xiàng)目為例，最傳統(tǒng)的支付方式為發(fā)改委立項(xiàng)，如中央補(bǔ)助50%資金，地方政府資產(chǎn)50%資金，確定預(yù)算后，再進(jìn)行公開招標(biāo)。從2011年開始，環(huán)保部的支付方式有了很大變化。如環(huán)保部的農(nóng)村環(huán)境連片治理項(xiàng)目，部分支付轉(zhuǎn)為管網(wǎng)建設(shè)補(bǔ)貼，即采用的是是后付費(fèi)方式，根據(jù)環(huán)境治理效果進(jìn)行付費(fèi)，“這是中國政府投資方式的一次進(jìn)步。”薛濤對中國水網(wǎng)記者說，“但還不是最終的結(jié)果，若想將環(huán)境服務(wù)業(yè)真正做好，可將中央財(cái)政資金用于運(yùn)營補(bǔ)貼和環(huán)境服務(wù)補(bǔ)貼。”
二是對行政管理要求非常高。政府購買公共服務(wù)又名公共服務(wù)“外包”，是政府將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)而向社會組織購買，通過公開招標(biāo)或者合作的方式選擇一定的社會組織，由其按照合同要求代為提供特定的公共服務(wù)并從政府方面收取報(bào)酬。
此次公共服務(wù)“大外包”之下會套許多“小外包”，比如在監(jiān)管方面的第三方服務(wù)。薛濤認(rèn)為，對服務(wù)外包這種采購方式，對于相關(guān)機(jī)構(gòu)的行政管理能力及相關(guān)業(yè)務(wù)執(zhí)行是一個極大的挑戰(zhàn)，同時第三方監(jiān)管等方面都有非常嚴(yán)格的要求。在環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行期間，政府各部門應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，與環(huán)境企業(yè)相互配合，避免多頭管理，政出多門，同時應(yīng)更多的利用專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，認(rèn)真設(shè)計(jì)服務(wù)外包的采購、監(jiān)管模式和管理細(xì)則，真正將這一好政策落到實(shí)處。
