【PPP文件】國(guó)務(wù)院通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》附解讀
國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)4月21日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署進(jìn)一步促進(jìn)就業(yè)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，以穩(wěn)就業(yè)惠民生助發(fā)展；通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力；決定清理規(guī)范與行政審批相關(guān)的中介服務(wù)，更好服務(wù)和便利群眾。以促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。
會(huì)議指出，按照政府工作報(bào)告部署，開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是重要的改革和制度創(chuàng)新，可以擴(kuò)大民間投資領(lǐng)域，激發(fā)社會(huì)活力，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，與大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙引擎”。會(huì)議通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，一是在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)。二是境內(nèi)外法人或其他組織均可通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。三是完善特許經(jīng)營(yíng)價(jià)格或收費(fèi)機(jī)制，政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼，并簡(jiǎn)化規(guī)劃選址、用地、項(xiàng)目核準(zhǔn)等手續(xù)。政策性、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可給予差異化信貸支持，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)30年。四是允許對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開(kāi)展預(yù)期收益質(zhì)押貸款，鼓勵(lì)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項(xiàng)目資本金，支持項(xiàng)目公司成立私募基金，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。五是嚴(yán)格履約監(jiān)督，保障特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，吸引和擴(kuò)大社會(huì)有效投資。
對(duì)話(huà)人：E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤
北京市資略律師事務(wù)所副主任徐向東
E20環(huán)境平臺(tái)：國(guó)務(wù)院“管理辦法”，相比之前建設(shè)部的126號(hào)令，以及發(fā)改委和各省市相關(guān)文件，效力如何？
徐向東：今年1月19日，發(fā)改委就在其官網(wǎng)上發(fā)布此“管理辦法”公開(kāi)征求意見(jiàn)稿，隨后根據(jù)意見(jiàn)反饋，繼續(xù)征詢(xún)了很多專(zhuān)家，包括清華大學(xué)一些專(zhuān)家的意見(jiàn)和建議，至今天，國(guó)務(wù)院會(huì)議通過(guò)，標(biāo)志著基本成熟和完善，可以對(duì)外發(fā)布了。
之前建設(shè)部發(fā)布的126號(hào)令，從嚴(yán)格的法律意義上說(shuō)，連部門(mén)規(guī)章都算不上，只能算一個(gè)法律規(guī)范性文件。126號(hào)令從法律效力上講，無(wú)法約束地方政府。比如《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》，其法律效力就比126號(hào)令效力高。
而此次的“管理辦法”，至少是部門(mén)規(guī)章，相比126號(hào)令、發(fā)改委的2724號(hào)文，財(cái)政部發(fā)布的113號(hào)文，以及當(dāng)前很多部門(mén)和省市出臺(tái)的PPP實(shí)施意見(jiàn)、特許經(jīng)營(yíng)辦法等，法律效力都高。
E20環(huán)境平臺(tái)：你對(duì)“管理辦法”如何評(píng)價(jià)？
徐向東：關(guān)于“管理辦法”，會(huì)議對(duì)于其定位有明確表述——是重要的改革和制度創(chuàng)新，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。個(gè)人認(rèn)為這個(gè)定位比較符合當(dāng)前的實(shí)際，將特許經(jīng)營(yíng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，是國(guó)家治理現(xiàn)代化機(jī)制體制變革，定位很準(zhǔn)、很高。這個(gè)定位也與國(guó)家賦予特許經(jīng)營(yíng)的新概念和新含義統(tǒng)一，體現(xiàn)了機(jī)制或制度方面的創(chuàng)新和變革。
特許經(jīng)營(yíng)分三大類(lèi)：一個(gè)是商業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)、自然領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)。而在中國(guó)，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)與我們平常講的PPP是重合，是統(tǒng)一的。
從對(duì)“管理辦法”的定位描述中，可以認(rèn)為是把現(xiàn)在的管理辦法和將來(lái)會(huì)出臺(tái)的特許經(jīng)營(yíng)基本法，從戰(zhàn)略角度做了定位，即在中國(guó)特許經(jīng)營(yíng)的重要性，是國(guó)家戰(zhàn)略和治理機(jī)制體制的變革的需要。
增加公共產(chǎn)品服務(wù)和供給，個(gè)人理解，實(shí)際是說(shuō)特許經(jīng)營(yíng)的最終目的或?qū)嵸|(zhì)，是政府為大眾采購(gòu)公共服務(wù)。
對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，“管理辦法”強(qiáng)調(diào)了兩點(diǎn)：一是政府履約，強(qiáng)調(diào)了政府信用。另外一點(diǎn)嚴(yán)格監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的監(jiān)管，包含了兩層意思。
E20環(huán)境平臺(tái)：與類(lèi)似政策相比，此次“管理辦法”有哪些不同？
徐向東：發(fā)布的“管理辦法”，與以前的內(nèi)部征求意見(jiàn)稿和19日發(fā)布的公開(kāi)征求意見(jiàn)稿，最大的區(qū)別或增加的最新內(nèi)容是金融部分，針對(duì)PPP項(xiàng)目融資，文件提到了一些創(chuàng)新的融資模式，如預(yù)期收益質(zhì)押貸款、產(chǎn)業(yè)基金股權(quán)投資、項(xiàng)目公司設(shè)立私募基金等等，延續(xù)了國(guó)發(fā)60號(hào)文的提法，與其精神一脈相承。
站在金融機(jī)構(gòu)的角度，金融機(jī)構(gòu)今年的貸款需要放出去。站在地方政府的角度，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)需要資金，這二者之間的橋梁，就是特許經(jīng)營(yíng)模式。今年，創(chuàng)新的金融模式肯定會(huì)有突破。
我之前曾提出，今年會(huì)是PPP的突破年，其中一個(gè)就是金融機(jī)構(gòu)會(huì)有所突破，大舉進(jìn)軍PPP項(xiàng)目，進(jìn)行一些金融模式創(chuàng)新。如文件里提及的政策性、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可以給及差異化信貸支持，貸款期限最長(zhǎng)30年等，其實(shí)都是解決特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的融資問(wèn)題。只有特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的融資問(wèn)題解決了，特許經(jīng)營(yíng)模式才會(huì)有大的發(fā)展。
E20環(huán)境平臺(tái)：相對(duì)于進(jìn)步，“管理辦法”還有哪些遺憾需要進(jìn)一步改進(jìn)？
徐向東：我一直有個(gè)觀點(diǎn)，環(huán)保行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐其實(shí)走在了其他行業(yè)的前面，包括自來(lái)水、污水處理項(xiàng)目，垃圾處理項(xiàng)目等，從建設(shè)部推行市政公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)開(kāi)始，環(huán)保行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)得到了大力發(fā)展的。剛才提到的一些金融創(chuàng)新模式，在環(huán)保行業(yè)都有案例，如收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、收費(fèi)許可背書(shū)等。
“管理辦法”有很多亮點(diǎn)，也有很多需要進(jìn)一步落地的內(nèi)容。
第一，文件里提到的創(chuàng)新融資模式，非常好，然而也需要落地，解決與現(xiàn)有法律沖突的問(wèn)題，需要制定更完善的細(xì)則。比如產(chǎn)業(yè)基金股權(quán)投資的期限與退出方式，如何更符合特許經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期合作的需要？
第二，文件規(guī)定要簡(jiǎn)化規(guī)劃選址、土地、項(xiàng)目核準(zhǔn)等手續(xù)，說(shuō)起來(lái)容易，做起來(lái)卻難。如土地問(wèn)題，是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目里最復(fù)雜的問(wèn)題。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可否無(wú)償使用劃撥用地，是否特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目用地主體是國(guó)有企業(yè)，就可按劃撥方式供地？而特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目用地主體為非國(guó)有企業(yè)，就需要辦理辦理土地有償使用手續(xù)？特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否屬于以盈利為目的項(xiàng)目，2001年10月22日國(guó)土資源部發(fā)布的《劃撥用地目錄》是否適用？如果是出讓土地，特許經(jīng)營(yíng)的招標(biāo)，能否與土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣(mài)掛牌程序統(tǒng)一？對(duì)此，需要土地等各個(gè)方面的法律法規(guī)進(jìn)一步突破。
對(duì)于項(xiàng)目核準(zhǔn)，首先需要明確，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是屬于政府投資還是企業(yè)投資？個(gè)人認(rèn)為，如果是政府發(fā)起的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，在選定社會(huì)資本之前，按照政府投資的程序來(lái)辦理各種手續(xù)。一旦選定社會(huì)資本，設(shè)立項(xiàng)目公司之后，轉(zhuǎn)化為企業(yè)投資。按照國(guó)務(wù)院2004年7月16日發(fā)布的》關(guān)于投資體制改革的決定》，企業(yè)投資有核準(zhǔn)制和備案制。在“管理辦法”下，如何簡(jiǎn)化項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)制，是不需要重復(fù)審批了，還是重新走項(xiàng)目的核準(zhǔn)手續(xù)，不做實(shí)質(zhì)性審查，這些都需要進(jìn)一步的操作細(xì)則。
另外如，文件提到“完善特許經(jīng)營(yíng)價(jià)格或收費(fèi)機(jī)制，政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼”，在具體一個(gè)項(xiàng)目操作如何給予？去年的國(guó)發(fā)62號(hào)文，對(duì)各種補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策全部進(jìn)行了清理。對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，如何根據(jù)協(xié)議補(bǔ)貼？需要進(jìn)一步的細(xì)化操作規(guī)則。
而嚴(yán)格履約監(jiān)督內(nèi)容，既強(qiáng)調(diào)了政府信用，又強(qiáng)調(diào)了對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，需要在執(zhí)行中真正落實(shí)。
個(gè)人覺(jué)得，“管理辦法”只是解決當(dāng)前對(duì)特許經(jīng)營(yíng)法的急切需要。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》還在制定過(guò)程中，發(fā)改委牽頭，國(guó)務(wù)院法制辦和財(cái)政部任副組長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院各部門(mén)都進(jìn)行了參與。這個(gè)是基本法，值得期待。
轉(zhuǎn)自：E20水網(wǎng)固廢網(wǎng)。
