面臨的內(nèi)澇問題,積極運(yùn)用PPP模式助推海綿城市建設(shè)
時(shí)間:2020-07-03 09:21
來源:中國財(cái)經(jīng)報(bào)
海綿城市是一項(xiàng)長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要因地制宜地采取多種結(jié)構(gòu)性措施來實(shí)現(xiàn)總量控制目標(biāo),所以海綿城市PPP項(xiàng)目具有建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜、工程布局分散、投資規(guī)模大的特點(diǎn),合理制定海綿城市類PPP項(xiàng)目績效指標(biāo)至關(guān)重要。
PPP模式作為國務(wù)院及各部委積極推廣的在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新投融資機(jī)制的一種投融資模式,是政府和社會(huì)資本建立的一種長期合作關(guān)系。自國務(wù)院2015年印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》以來,隨著各地試點(diǎn)的不斷推廣,海綿城市這一新型城市發(fā)展方式開始被逐漸應(yīng)用到各地的城市建設(shè)當(dāng)中,在其推廣過程中與PPP模式的結(jié)合度不斷提高,誕生了一大批海綿城市PPP項(xiàng)目。
近日,針對(duì)如何制定海綿城市PPP項(xiàng)目的行業(yè)績效指標(biāo)等相關(guān)問題,業(yè)內(nèi)不少PPP專家給出了建議。
積極采用PPP模式推進(jìn)海綿城市建設(shè)
據(jù)了解,利用PPP模式實(shí)施海綿城市項(xiàng)目已經(jīng)成為各地政府的常見選擇。運(yùn)用PPP模式推進(jìn)海綿城市的建設(shè),一方面可以幫助政府平滑財(cái)政支出,減輕財(cái)政壓力;另一方面,引入社會(huì)資本可帶來創(chuàng)新的設(shè)計(jì)理念及專業(yè)的建設(shè)運(yùn)營能力,可有效改善基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)、提升建設(shè)運(yùn)營水平、提高公共服務(wù)使用效率。在有限的風(fēng)險(xiǎn)和成本內(nèi),實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的有效供給。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究室主任趙云皓認(rèn)為,海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目具有資金需求量大、實(shí)施周期長、項(xiàng)目技術(shù)復(fù)合型強(qiáng)、運(yùn)維管理要求高等特點(diǎn)。在新形勢下,海綿城市是推動(dòng)綠色建筑建設(shè),低碳城市發(fā)展,智慧城市形成的創(chuàng)新表現(xiàn)。在國務(wù)院辦公廳2015年10月印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出,積極推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)等模式,吸引社會(huì)資本廣泛參與海綿城市建設(shè)。財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部等部門隨即開展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作,一致支持采用PPP模式推進(jìn)海綿城市建設(shè)。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成認(rèn)為,全國相當(dāng)部分城市面臨的內(nèi)澇問題,不少城市大雨大澇、小雨小澇,且長期得不到有效解決。海綿城市PPP項(xiàng)目建設(shè),可以有效解決這一問題。
他認(rèn)為,在海綿城市PPP績效評(píng)價(jià)指標(biāo)建設(shè)中,除一些通用的績效指標(biāo)如工程質(zhì)量合格率、工程預(yù)算節(jié)約率、施工安全達(dá)標(biāo)率等外,能夠體現(xiàn)海綿城市PPP項(xiàng)目特色的指標(biāo)包括:一是環(huán)境效益指標(biāo):年度城市內(nèi)澇次數(shù)的降低率、生態(tài)岸線恢復(fù)率、雨水處理使用率、地下水位保持率等。二是社會(huì)效益指標(biāo):休息娛樂人次增加數(shù)、城市休息娛樂游覽面積增加數(shù)、社會(huì)就業(yè)增加數(shù)等。三是經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo):防洪搶險(xiǎn)費(fèi)用的節(jié)約額、城市內(nèi)澇災(zāi)害減少節(jié)約的經(jīng)濟(jì)損失額、污水凈化銷售額等;四是公眾滿意度指標(biāo):當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)項(xiàng)目實(shí)施后環(huán)境改善的滿意度。
360政企安全集團(tuán)投資總監(jiān)唐川認(rèn)為,海綿城市類PPP項(xiàng)目績效制定也是一個(gè)極為復(fù)雜的工作。根據(jù)2014年10月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》可知,海綿城市的建設(shè)目標(biāo)是要使城市能夠像“海綿”一樣,在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”,下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水,需要時(shí)將蓄存的水“釋放”并加以利用。海綿城市建設(shè)應(yīng)遵循生態(tài)優(yōu)先等原則,將自然途徑與人工措施相結(jié)合,在確保城市排水防澇安全的前提下,最大限度地實(shí)現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化,促進(jìn)雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在海綿城市建設(shè)過程中,應(yīng)統(tǒng)籌自然降水、地表水和地下水的系統(tǒng)性,協(xié)調(diào)給水、排水等水循環(huán)利用各環(huán)節(jié),并考慮其復(fù)雜性和長期性。所以其不單包括在建筑、公共基礎(chǔ)設(shè)施中綠色材料、新技術(shù)的使用,也包括了海綿城市項(xiàng)目整體和管廊、市政公園、生態(tài)治理、污水處理、垃圾處理等生態(tài)相關(guān)類項(xiàng)目的有機(jī)結(jié)合。
談及海綿城市類PPP項(xiàng)目績效制定的復(fù)雜程度,北京財(cái)指南咨詢有限公司總經(jīng)理徐向東向記者介紹了濟(jì)南市海綿城市PPP項(xiàng)目。他認(rèn)為,該項(xiàng)目是在識(shí)別山、泉、河、湖、城等生態(tài)本底條件,劃定自然生態(tài)空間格局,按照河道江水區(qū)域,結(jié)合雨水徑流排放路徑,根據(jù)相同流域及匯水分區(qū),將區(qū)域內(nèi)所有相關(guān)項(xiàng)目,包括道路交通、城市水系(河道治理、污水處理、城區(qū)管網(wǎng)等)、建筑小區(qū)、園林綠地等工程進(jìn)行打包運(yùn)作。
合理制定海綿城市類PPP項(xiàng)目績效指標(biāo)
業(yè)內(nèi)專家表示,海綿城市是一項(xiàng)長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要因地制宜地采取多種結(jié)構(gòu)性措施來實(shí)現(xiàn)總量控制目標(biāo),所以海綿城市PPP項(xiàng)目具有建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜、工程布局分散、投資規(guī)模大的特點(diǎn),合理制定海綿城市類PPP項(xiàng)目績效指標(biāo)至關(guān)重要。
海綿城市類PPP項(xiàng)目績效指標(biāo)的制定涉及方方面面的因素,中國建筑股份有限公司投資部副總經(jīng)理謝建輝分析,一是海綿城市建設(shè)需要統(tǒng)籌自然降水、地表水和地下水的系統(tǒng),具有復(fù)雜性和長期性特點(diǎn)。同時(shí),在項(xiàng)目建設(shè)過程中,由于項(xiàng)目涉及的產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、協(xié)調(diào)難度大,小海綿地塊改造類項(xiàng)目投入產(chǎn)出率較低、實(shí)施難度大等原因,項(xiàng)目建設(shè)方案變化較多,運(yùn)營期績效考核應(yīng)結(jié)合建成項(xiàng)目的具體情況以及項(xiàng)目所在地水環(huán)境現(xiàn)狀、水文地質(zhì)條件等特點(diǎn),合理差異化選擇績效考核指標(biāo)。二是在考核權(quán)重設(shè)置方面,應(yīng)根據(jù)各項(xiàng)目海綿的特點(diǎn)實(shí)行差異化考核,突出各項(xiàng)目關(guān)鍵和主要功能重點(diǎn)。對(duì)于一個(gè)區(qū)域性的海綿項(xiàng)目,建議加大年徑流總量控制率和內(nèi)澇災(zāi)害防治考核的權(quán)重,減小熱島效應(yīng)考核和年雨水徑流污染物消減率的權(quán)重,如:對(duì)于集水、蓄水、城市內(nèi)澇類廣義上的大海綿項(xiàng)目應(yīng)加大考核權(quán)重設(shè)置,對(duì)于分布式建筑小區(qū)內(nèi)海綿化改造類等狹義上的小海綿項(xiàng)目應(yīng)減小考核權(quán)重設(shè)置。對(duì)于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、水資源化利用等水環(huán)境類指標(biāo)的設(shè)置,應(yīng)充分考慮外部環(huán)境變化,考核內(nèi)容和權(quán)重進(jìn)行合理設(shè)置。三是PPP項(xiàng)目運(yùn)營周期較長,績效評(píng)價(jià)要注重長期性,要設(shè)置績效指標(biāo)調(diào)整機(jī)制。同時(shí),績效考核應(yīng)充分考慮到項(xiàng)目設(shè)施不可逆的效能遞減對(duì)項(xiàng)目整體指標(biāo)帶來的影響。四是績效考核要合理設(shè)置免責(zé)條款,對(duì)于復(fù)雜情況的考核,要區(qū)分責(zé)任主體進(jìn)行客觀評(píng)價(jià),確保政府與社會(huì)資本合作的公平性。
北京財(cái)建管理咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理趙紅建議:一是根據(jù)國辦發(fā)相關(guān)文件提出的要求綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施,行業(yè)項(xiàng)目指標(biāo)要遵循這6項(xiàng)要求;二是很多海綿城市PPP項(xiàng)目的載體并不是單獨(dú)的海綿城市項(xiàng)目,而是以海綿道路、海綿廣場、海綿公園、水系治理、雨污分流等內(nèi)容包含在一起,PPP行業(yè)績效指標(biāo)的涵蓋性要廣;三是效果指標(biāo)的可量化性要強(qiáng),如路面滲水率、路面材料強(qiáng)度等,公園綠地、廣場等可量化指標(biāo)要強(qiáng);四是設(shè)計(jì)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)要高,建設(shè)指標(biāo)要嚴(yán)。避免出現(xiàn)如北京、青島等水淹城市的負(fù)面新聞,給人民群眾造成損失;五是區(qū)分項(xiàng)目公司與其他單位企業(yè)等職責(zé)劃分,行業(yè)指標(biāo)設(shè)定時(shí)充分考慮責(zé)任邊界;六是安全管理,安全永遠(yuǎn)是第一位,在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)應(yīng)加強(qiáng)落實(shí)安全管理制度和各項(xiàng)安全操作規(guī)程,消滅安全隱患;七是資料管理,建立健全設(shè)施運(yùn)行管理臺(tái)賬,并做好記錄和統(tǒng)計(jì),加強(qiáng)全生命周期內(nèi)資料的收集,用于技術(shù)的提高、推廣和研究;八是應(yīng)急預(yù)案,制定合理的安全應(yīng)急預(yù)案,加強(qiáng)應(yīng)急設(shè)施的培訓(xùn),針對(duì)突然發(fā)生危及工程安全的各種險(xiǎn)情進(jìn)行緊急搶修、處置。