【摘要】最近，各地市都在大力推動黑臭河體以及流域治理的工程項目。從我們的調(diào)研的情況看，各地針對這樣的重大項目，存在一個共性核心問題：缺乏統(tǒng)籌高效協(xié)調(diào)的管理組織機制。從系統(tǒng)角度來看，整體上都沒有以“系統(tǒng)與單元高效匹配”的視角，來管理與推進這樣的系統(tǒng)工程與大項目。
在流域治理過程中，必須牢固樹立山水林田湖草生命共同體理念，做好規(guī)劃協(xié)調(diào)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推進系統(tǒng)修復，統(tǒng)籌考慮山水林田湖草各要素保護需求，推進生態(tài)系統(tǒng)整體保護、綜合治理、系統(tǒng)修復。因此，不應該將黑臭河體以及流域治理這樣的重大工程項目等同于常規(guī)的普通PPP（政府與社會資本合作）項目(比如：保障房建設)。黑臭河體以及流域治理的PPP項目，更多的時候需要考慮的是“項目的運營穩(wěn)定性”。基于此，我們提出來的思路是：要以流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)與單元高效匹配和模塊化搭建的方式，來實現(xiàn)黑臭河體以及流域治理“長制久清”。
在這個過程當中，我們構(gòu)建了一系列“整體視角”全面剖析黑臭河體以及流域治理施工與運營方式。首先要考慮的核心問題是“為什么會有這個項目以及這個項目到底如何架構(gòu)”。我們要從項目的整體識別與分析（認知角度）推演到項目的前期準備（前期調(diào)查與分析），再推衍到項目的招投標與采購，同時推進到項目如何高效推進與執(zhí)行和最終的項目保質(zhì)移交。
這幾步過程當中，包含著復雜的組成部分。因為每個城市的河流有差異性，資金來源也不同，招標聯(lián)合體的專業(yè)性不同，以及多元主體的管理與協(xié)調(diào)不同，所以就使得項目過程變得更加復雜，導致出現(xiàn)了很多“反復治理，反復污染”的僵局，出現(xiàn)了很多失敗的項目。
這些失敗的項目，值得我們?nèi)テ饰觥Ｎ艺J為核心問題是因為專業(yè)知識儲備、技術水平與能力和綜合管理運營能力，以及資金籌措等方面存在著結(jié)構(gòu)性缺陷，最終導致回收資金難以達到盈利預期。
因此構(gòu)建這些專業(yè)性強的PPP項目，需要針對項目的權(quán)利義務邊界和資源如何配置進行系統(tǒng)的思考，才能夠?qū)㈨椖吭O計的更加成熟。黑臭河體的項目本身綜合收益率就偏低，很多PPP項目加權(quán)收益率現(xiàn)在很多都是5.4%，有的項目還是零利潤的中標，無法保證項目后續(xù)的高效實施。
針對這些問題，我們提出了5點建議與措施：
（1）地方政府要綜合思考，項目的整體開發(fā)。讓這樣的項目具有“整體的吸引力”。地方政府需要與多方進行研判，將項目進行打包開發(fā)，同時也要開發(fā)副產(chǎn)品。在開發(fā)副產(chǎn)品的過程當中，要對“土地資源、旅游資源、物業(yè)資源、林業(yè)資源”進行價值界定。作為價值的注入方式，進行黑臭與流域治理項目的盈利補償。
在項目的統(tǒng)籌規(guī)劃角度，要同多個專項的結(jié)合，與多產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合，提升項目的整體收入水平。因為黑臭水體項目及河流域治理項目，需要與海綿城市治理深度嵌合，從防洪、治澇、灌溉、航運、供水、水生態(tài)治理、水土保持、節(jié)約用水、污染防治、文旅開發(fā)、養(yǎng)老地產(chǎn)等項目進行綜合設計、施工及后運營，項目整體性要統(tǒng)籌兼顧。
隨著“子項目內(nèi)容”過多，對周密部署要求就非常高。在這個過程當中，我們要避免“搭馬上車”的項目。尤其涉及到部門眾多，也要思考如何避免后期“扯皮推諉”的現(xiàn)象。這些需要在項目統(tǒng)籌架構(gòu)過程當中進行綜合考慮。
（2）其次，流域治理項目要進行綜合設計。涉及到城鎮(zhèn)生活污水，蓄禽養(yǎng)殖廢水、工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源，整體要納入到PPP項目中。這個對于管網(wǎng)的要求，就非常的高，但是很多項目并沒有納入管網(wǎng)投資建設的內(nèi)容。對于管網(wǎng)進水的濃度，管網(wǎng)的探測、監(jiān)測、檢測、診斷，以及現(xiàn)有管網(wǎng)的缺陷修復，都沒有進行整體的布局。
很多項目僅重視項目前期的清淤、疏浚、堤岸、護坡、河道、水草、曝氣、水生動植物。但是，管網(wǎng)建設沒有進行系統(tǒng)思考，這個會加重“反復治理、反復污染”的僵局。這些問題也需要我們進行統(tǒng)籌考慮。
流域治理的行業(yè)跨度大、邊界條件復雜，容易出現(xiàn)“情況變更多”，因為涉及到居民的拆遷、線路的遷改、地質(zhì)條件、文物保護等各方面的內(nèi)容，需要政府和資本方整合多方有能力的單位進行系統(tǒng)思考，邀請多方共同參與，使得前期的可研設計貼近工程的實際，不要在后期做多次的方案更改。從運營的角度，核心要凝聚各方專業(yè)的優(yōu)勢力量，形成合力，改變僅重視建設、輕視運營的不良局面。
（3）要通盤考慮項目的收益方式。要改變以“工程造價下浮”的招標方式。這種招標方式本身就難以保障后續(xù)的工程質(zhì)量。目前PPP項目主要以政府付費和后續(xù)可行性缺口補助為主。在這個過程當中，也增加了項目的不確定性，由于其付費方式是“經(jīng)政府審計確認金額”的方式，會造成項目的低水平建設，不能夠進行通盤的系統(tǒng)思考，出現(xiàn)了很多反生態(tài)、偽生態(tài)的治理工程項目。我們需要進行“水岸廠網(wǎng)”一體化，共同由建設方與運營方，系統(tǒng)探索應對復雜情況，降低后續(xù)運營風險。
在項目整體設計過程當中，需要避免“拉郎配”，也需要進行整體架構(gòu)，將污水處理廠、污水管網(wǎng)、河道治理、河道景觀整合在一起。所以在考核方面，按照“整體和單體”考核相結(jié)合，按照“實際效果付費”的方式進行付費。
而且，在付費過程當中，上游區(qū)域和下游區(qū)域要進行聯(lián)動，因為流域治理降低了下游支出的成本，但是下游要向上游購買相關的服務，只有通過整體通盤的思考，才能保障流域治理的穩(wěn)定性。
在這樣的情況下，要科學設計項目的可融資性，思考政府付費的信用，以及績效考核的科學性，避免以景觀為主的單一思路，要精心準備項目的具體內(nèi)容。產(chǎn)出目標要明確，邊界條件清晰，將各自專項高效匹配協(xié)同，并且增加后面付費項目的設計和開發(fā)，才能夠使得項目的工程管理進入全生命周期的系統(tǒng)考慮。
（4）流域治理項目需要進行科學考核指標體系設計。建設期和運營期對項目的要求也不一樣，整個項目又是一個長周期。不同時期的要求不同，治理、運營、考核也有差異。在前期和后期，以及收集系統(tǒng)、排水系統(tǒng)和合流、分流等方面如何設計“專業(yè)的指標考核體系”，需要對“任務邊界清晰化”。進行高效工程實施方案的編制，而不是照搬、照抄其他城市的“成熟實施的案例”和工藝路線。
在整個實施過程當中，我們要進行“指向內(nèi)容清晰”的周密部署，核心要求前期工作一定要做扎實，后期的產(chǎn)出目標要明確。
將流域治理與設計方面，要架構(gòu)得更加成熟，挖掘其中“存在的優(yōu)化空間”，避免沒有經(jīng)驗的相關公司混進來。
進行整體項目的廠網(wǎng)一體化的建設，也要避免“拉郎配”，盲目做大投資，堆砌工程關聯(lián)度差的項目，導致邊界不清晰，社會資本權(quán)責利不對等。
（5）流域治理不能僅按照工程項目開發(fā)。地方政府應該將流域治理的項目納入到長江大保護、黃河流域的生態(tài)修復項目中，爭取能夠納入國家整體的規(guī)劃，借助政策的支持，進行項目的系統(tǒng)開發(fā)。但是，政府在整個運營過程當中，都出現(xiàn)了經(jīng)驗缺乏，前期工作深度不足的問題。
在實際落地層面，思路和經(jīng)驗還是圍繞著“工程建設”。中標的企業(yè)多為建筑類的企業(yè)，在建筑方面有優(yōu)勢，但是在運營方面沒有優(yōu)勢。
這些現(xiàn)象的存在最終都會導致黑臭河體反復治理、反復污染的僵局。我們需要邀請多方專業(yè)力量，協(xié)同系統(tǒng)考慮，通過前期可研方案的深度編制，再通過源頭治理、過程阻斷、末端治理，通過“水岸網(wǎng)”一體化，包括子項目的融合，才能夠?qū)⒘饔蛑卫硗茝V到更加專業(yè)性的高度，提高項目實施過程中的整體高效性，凝心聚力、苦干實干，全力實現(xiàn)“河暢、水清、岸綠、景美”的總體目標。
原標題:黑臭水體大考：流域治理需產(chǎn)業(yè)協(xié)同及系統(tǒng)協(xié)調(diào)的組織機制
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