公共基礎(chǔ)設(shè)施是否配置完善是衡量社會福利水平與經(jīng)濟發(fā)展水平的重要指標，這包括便利的交通條件、健全的教育機構(gòu)、成套的醫(yī)療服務(wù)、合理的能源處置等方面。為了鼓勵社會資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部等部門出臺多項法規(guī)；截至2015年底，我國各地已推出6650個PPP項目，計劃總投資額達8.7萬億元，其中共有236項被推選為PPP示范項目，包括環(huán)保、交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、水利等類別。

從PPP模式上升到體制改革層面至今，各省市政府及相關(guān)管理部門對PPP的推廣力度逐年擴大，廣大私營部門也踴躍參與到PPP熱潮當中。但實際在評審示范項目過程中發(fā)現(xiàn)許多項目變相融資而不去考慮項目質(zhì)量、運營與維護績效等問題。我國持續(xù)面對PPP落地難的嚴峻問題。

對于PPP項目落地難的本質(zhì)分析，應(yīng)從以下三個角度考慮：

第一，從項目收益角度分析，多數(shù)已推出的PPP項目為準經(jīng)營或公益性項目，項目自身很難產(chǎn)生經(jīng)濟性收益，參照國外已有經(jīng)驗應(yīng)打包其他項目獲取一定收益，而我國土地招拍掛制度限制了PPP推廣。

第二，從社會資本角度分析，我國由社會資本形成的設(shè)計、建設(shè)、運營與維護的市場配套產(chǎn)業(yè)鏈是斷裂的，PPP的推進需要成熟而全面的市場支撐。

第三，從市場規(guī)模角度分析，融資主要靠投資企業(yè)擔保而不以未來收益作抵押，而金融機構(gòu)也尚未發(fā)揮應(yīng)有的支持力度，我國PPP偏向項目與產(chǎn)業(yè)模式，而弱化了管理與融資模式。

基于招標采購方式的界定及相關(guān)法律適用性等角度進行分析，探求PPP落地難的解決對策，將對切實提升PPP項目落地率起到促進作用。

為了保證PPP項目的采購質(zhì)量，促進社會資本市場的培育，有效控制項目執(zhí)行的各類風險，以期實現(xiàn)物有所值的價值目標，解決PPP項目落地難等問題，建議從以下五個環(huán)節(jié)把握：

第一，準備環(huán)節(jié)的項目識別，包括項目篩選、財政承受能力論證、物有所值評價、信息公開、交流協(xié)調(diào)機制等。現(xiàn)行多數(shù)PPP項目并非一次性采購成功，對此應(yīng)采取措施增加有實力的社會資本數(shù)量，并通過信息公開的方式讓社會資本持續(xù)關(guān)注項目狀況，做好采購前的準備工作。財政部門應(yīng)做好PPP項目實施方案，力爭滿足政府采購需求管理要求、供應(yīng)商資格條款要求以及政府采購活動評審制度要求。同時，專業(yè)咨詢公司應(yīng)了解政府和社會資本的各自目標，將市場規(guī)則有效地融入PPP項目中去，降低流標發(fā)生的可能性。

第二，招標采購方式的界定。《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）第五條規(guī)定，PPP項目采購應(yīng)實行資格預(yù)審。通過篩選社會資本和與其合作的金融機構(gòu)，保障PPP項目安全運作。相關(guān)部門應(yīng)基于PPP項目計劃實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的需求特點，結(jié)合投標人資格預(yù)審情況，依法確定招標采購方式。對于規(guī)模龐大、技術(shù)方案復(fù)雜、價格競爭明顯、需要通過談判確定規(guī)格、數(shù)量等詳細信息的項目，建議采用競爭性談判；對于技術(shù)、服務(wù)要求復(fù)雜、需求不夠明確、需要就完善采購需求反復(fù)談判博弈的項目，建議采用競爭性磋商方式。需要強調(diào)的是，PPP項目的社會資本在立項前期準備階段即介入，財政部新認定的競爭性磋商方式靈活度高、周期適中，促進PPP項目落地實施。

第三，強調(diào)招標采購的規(guī)范性。在已有的實踐過程中，存在許多采購不規(guī)范的現(xiàn)象，如先以政府會議紀要形式直接選定社會資本，再申請采用單一來源采購方式進行招標采購，后期執(zhí)行效果不理想。應(yīng)充分依托政府采購信息平臺，及時發(fā)布PPP項目采購信息，在執(zhí)行過程中杜絕急功近利而造成不可預(yù)計的債務(wù)風險；代理機構(gòu)須依法公開規(guī)范執(zhí)行采購需求、資格預(yù)審、采購文件、結(jié)果、合同、履約驗收等內(nèi)容，強調(diào)規(guī)則與標準的公平性、爭議處理的公正性、執(zhí)行程序與社會監(jiān)督的公開性、契約精神的誠實信用原則，努力追求PPP項目的物有所值目標。

第四，采購合同的簽訂與執(zhí)行。在明確采購需求、資格預(yù)審、制定采購文件、確認采購結(jié)果、制定采購合同、履約驗收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，公共部門與社會資本應(yīng)嚴肅對待，須嚴格按照采購文件明確的事項依法確定采購結(jié)果并簽訂PPP項目采購合同，就雙方關(guān)注的合同條款協(xié)商一致后，任何一方都不可隨意更改項目合同條款，防止后續(xù)履約風險的發(fā)生，共同建立權(quán)利、義務(wù)平等關(guān)系。

第五，招標采購后續(xù)的監(jiān)督管控。在已有的實踐過程中，出現(xiàn)重視項目準備和招標采購環(huán)節(jié)而忽視后期項目執(zhí)行義務(wù)的問題。對于持續(xù)周期長、規(guī)模龐大、技術(shù)復(fù)雜的PPP項目，簽署PPP采購合同后僅僅是項目的開始，后續(xù)的建設(shè)與運營均需要專業(yè)而嚴格的監(jiān)管，應(yīng)遵循全壽命周期管理原則，杜絕利用PPP單純做市場化融資。

綜上分析，當相關(guān)法律更加健全、配套機構(gòu)和機制更加完善、專業(yè)采購人員的能力水平得到提升之時，競爭性磋商將成為PPP項目中主導(dǎo)的政府采購方式。在招標采購階段，應(yīng)鼓勵政企反復(fù)磋商，保證雙方的需求與利益，維護雙方長久高效的合作關(guān)系。期待公共部門在做接地氣而又有市場價值的項目的同時，在現(xiàn)行法律框架下將法律法規(guī)與項目實踐需要有機結(jié)合，做出切實有效的制度更新和流程優(yōu)化，堅固市場競爭環(huán)境，結(jié)合物有所值的經(jīng)濟目標確保PPP項目的效率與效益，探索適合PPP項目的招標采購方式、采購程序以及監(jiān)管方式，為PPP項目招標采購提供法律依據(jù)，助推PPP項目盡快落地生效。