2014年以來，財(cái)政部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》、《關(guān)于組織申報(bào)2015年地下綜合管廊試點(diǎn)城市的通知》，從國家政策、資金層面支持地下綜合管廊，吹響了加強(qiáng)地下綜合管廊建設(shè)的號(hào)角。

由于地下綜合管廊建設(shè)前期需要大量資金的投入，政府為了緩解巨大的資金缺口壓力，正在積極探索采用PPP模式進(jìn)行地下綜合管廊建設(shè)。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》提出，開展城市基礎(chǔ)設(shè)施和綜合管廊建設(shè)等政府和社會(huì)資本合作機(jī)制（PPP）試點(diǎn)，積極推進(jìn)政府購買服務(wù)，完善特許經(jīng)營制度，研究探索政府購買服務(wù)協(xié)議、特許經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)等作為銀行質(zhì)押品的政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在《關(guān)于開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》中，特別指出了對采用PPP模式的地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)助方式及金額比例。2015年由財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《2015年地下綜合管廊試點(diǎn)城市申報(bào)指南》中，強(qiáng)調(diào)地下綜合管廊試點(diǎn)的投融資模式創(chuàng)新性，即建設(shè)和運(yùn)營模式是否有效采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，是否充分體現(xiàn)“以地方及社會(huì)投入為主”�？梢钥闯�，通過政府與社會(huì)資本合作的模式運(yùn)作地下綜合管廊項(xiàng)目，已是政策導(dǎo)向大勢所趨。

以PPP模式運(yùn)作綜合管廊項(xiàng)目，有如下優(yōu)勢：資金方面，政府自身融資渠道過于單一，采用特許經(jīng)營的方式，與社會(huì)資本合作成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項(xiàng)目收益?zhèn)�券等市場化方式融資，可以緩解地方政府債務(wù)壓力；技術(shù)方面，由于地下綜合管廊涉及電力、通信、給排水、熱力等各類管線，建設(shè)期、運(yùn)營維護(hù)期間很可能會(huì)遇到各類技術(shù)問題，需要較強(qiáng)的專業(yè)能力，政府通過PPP模式可引入專業(yè)的管理運(yùn)營團(tuán)隊(duì)對地下綜合管廊進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)，政府行使監(jiān)管職能，對社會(huì)資本定期進(jìn)行績效評價(jià)，使得其回報(bào)與績效掛鉤，督促其高效、高質(zhì)地運(yùn)營地下綜合管廊。

但是，由于地下綜合管廊建設(shè)工程較為復(fù)雜，內(nèi)在囊括的管線種類較多，往往涉及電力、通信、給排水、熱力等多方面的技術(shù)、行政要求，引入社會(huì)資本實(shí)施PPP運(yùn)作有一定困難，筆者認(rèn)為，地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的實(shí)施，需要注意以下幾點(diǎn)問題：

首先，應(yīng)成立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，充分授權(quán)統(tǒng)籌規(guī)劃合理安排管線鋪設(shè)。為切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目組織管理工作，在實(shí)施綜合管廊PPP項(xiàng)目初期，需要成立領(lǐng)導(dǎo)小組，成員應(yīng)包括市政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政、發(fā)改等部門負(fù)責(zé)人，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，貫徹執(zhí)行其下達(dá)的管廊項(xiàng)目的各項(xiàng)任務(wù)要求。通過政府充分授權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)明確相關(guān)部門代表政府主持地下綜合管廊的建設(shè)工作，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)及管理相關(guān)事宜。牽頭部門應(yīng)統(tǒng)一負(fù)責(zé)編制管網(wǎng)綜合規(guī)劃，把涉及電力、熱力、給排水、燃?xì)�、通信的專�?xiàng)規(guī)劃融合成綜合規(guī)劃。并由領(lǐng)導(dǎo)小組指定部門負(fù)責(zé)與社會(huì)資本方商談、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，成立項(xiàng)目公司，參與地下管廊的建設(shè)運(yùn)營管理的監(jiān)管工作。

其次，應(yīng)確保電力、排水、燃?xì)飧鞴芫�使用單位的多方協(xié)調(diào)配合，明確入廊要求。綜合管廊集中修建于地下，里面鋪設(shè)市政管線，各管線分別屬于不同的使用單位和所有人，既需要道路、市政方面對管廊選址、開挖時(shí)間等方面的協(xié)調(diào)配合，更與電力、排水、燃?xì)�、通信等各個(gè)管線單位的工作密切相關(guān)。在考慮綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，需要切實(shí)考慮各部門意見，協(xié)調(diào)一致，共同研究加強(qiáng)地下管線建設(shè)管理的政策措施，研究解決綜合管廊跨地區(qū)建設(shè)、跨部門合作的問題，積極協(xié)同各管線使用單位年度建設(shè)布線任務(wù)、時(shí)間計(jì)劃，確保后續(xù)建設(shè)中協(xié)調(diào)一致高效完成項(xiàng)目實(shí)施。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，筆者建議在PPP綜合管廊項(xiàng)目初期，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)出面會(huì)同各部門單位建立協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，明確各部門單位的相關(guān)聯(lián)系人、責(zé)任人，定期召開聯(lián)席會(huì)議，并于合適的時(shí)間節(jié)點(diǎn)簽署各管線使用單位的入廊協(xié)議。同時(shí)，牽頭單位需向電力、排水、燃?xì)�、通信等單位明確，在即將建成綜合管廊的區(qū)域中，凡是已經(jīng)在管廊中預(yù)留管線位置的，相關(guān)管線單位不得再另行安排管廊以外的管線位置，避免因溝通不到位導(dǎo)致的重復(fù)開挖、空間資源浪費(fèi)。如有相關(guān)管線單位在綜合管廊區(qū)域有重復(fù)開挖計(jì)劃的，建設(shè)、道路、市政相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目建設(shè)前期明確不予批準(zhǔn)。在成立項(xiàng)目公司方面，牽頭單位可協(xié)調(diào)促進(jìn)各管線使用單位參股項(xiàng)目公司，使得各管線使用單位參與到地下綜合管廊項(xiàng)目的實(shí)施中去，做到政府主管部門、管廊建設(shè)運(yùn)營社會(huì)資本方、管廊管線使用單位三方合作共贏。

再其次，應(yīng)明確收費(fèi)定價(jià)及補(bǔ)貼機(jī)制。在簽訂特許經(jīng)營協(xié)議前，政府物價(jià)管理部門需事先確定好入廊費(fèi)、管理維護(hù)費(fèi)用的定價(jià)收費(fèi)機(jī)制。綜合管廊項(xiàng)目動(dòng)輒過億元資金投入，若采用PPP模式運(yùn)作，政府需要在創(chuàng)造社會(huì)效益的同時(shí)，確保項(xiàng)目有利可圖，從而吸引社會(huì)資本來參與。綜合管廊項(xiàng)目中，社會(huì)資本可以通過征收入廊費(fèi)、收取管理維護(hù)費(fèi)用等方式來收回投資并實(shí)現(xiàn)一定盈利。因此在招商前，政府需要根據(jù)“保本微利”原則，事先擬定好科學(xué)、合理的定價(jià)方案。由于入廊費(fèi)、管理維護(hù)費(fèi)用的收取涉及多個(gè)管線單位，包括供水、熱力、電力、通信、廣播電視、燃?xì)�、排水等等，每個(gè)單位的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各有不同，需要由政府物價(jià)管理部門同各管線單位溝通協(xié)商確認(rèn)，并下發(fā)物價(jià)標(biāo)準(zhǔn)文件。具體定價(jià)方法通常有：入廊費(fèi)一般采取“直埋成本法”，即管線單位承擔(dān)的管廊使用費(fèi)原則上不超過直接敷設(shè)的成本。入廊費(fèi)可一次性繳納，但考慮到數(shù)額較大，為增加管線單位的積極性，入廊費(fèi)也可分年繳納。管理維護(hù)費(fèi)用一般采取“空間比例法”，即由管線單位按照其所使用入廊管線所占空間（包括管線凈空間和管線操作空間）占用地下綜合管廊總空間的比例，對全部的管廊管理維護(hù)費(fèi)用進(jìn)行分?jǐn)偂Ａ硗�，僅通過入廊費(fèi)、管理維護(hù)費(fèi)用無法回收投資的地下綜合管廊項(xiàng)目，政府應(yīng)適當(dāng)設(shè)立可行性缺口補(bǔ)貼機(jī)制，保證社會(huì)資本在項(xiàng)目中取得基本的投資收益。由于地下綜合管廊建設(shè)PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營期較長，一般超過20年，在此期間隨著經(jīng)濟(jì)波動(dòng)物價(jià)會(huì)發(fā)生變化，因此物價(jià)定制部門需要事先制定好相關(guān)費(fèi)用的調(diào)價(jià)機(jī)制，約定調(diào)價(jià)公式和調(diào)價(jià)時(shí)間。

最后，綜合管廊PPP項(xiàng)目還應(yīng)重視中介機(jī)構(gòu)的作用。財(cái)政部文件指出，為確保示范項(xiàng)目操作規(guī)范和高效，必要時(shí)可聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助和積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用。發(fā)改委的文件中也提出了積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中的積極作用，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、項(xiàng)目管理的專業(yè)性以及項(xiàng)目實(shí)施效率。綜合管廊PPP項(xiàng)目商務(wù)條件復(fù)雜，聘請中介咨詢機(jī)構(gòu)可彌補(bǔ)政府部門在經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)上的欠缺，幫助政府理順項(xiàng)目邊界條件，保障政府部門的正當(dāng)利益。

地下綜合管廊是市政管線集約化建設(shè)的趨勢，也是城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化建設(shè)的方向。采用PPP模式運(yùn)作綜合管廊項(xiàng)目，可以緩解政府資金壓力、引入專業(yè)化的運(yùn)營管理團(tuán)隊(duì)，目前各地已經(jīng)紛紛開始進(jìn)行地下綜合管廊的PPP試點(diǎn)。雖然當(dāng)前地下綜合管廊PPP項(xiàng)目仍處于起步階段，但筆者相信，只要構(gòu)建好項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)，落實(shí)好綜合管廊入廊費(fèi)、維護(hù)管理費(fèi)的定價(jià)機(jī)制，明確并理順相關(guān)部門單位的權(quán)利義務(wù)，設(shè)計(jì)合理可行的回報(bào)模式，地下綜合管廊PPP項(xiàng)目未來會(huì)有十分廣闊的發(fā)展空間。