近日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》、《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》、《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等文件，從不同的層面規(guī)定了生態(tài)建設(shè)的新方向,其中，在國家層面首次明確提出環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”，引起很多人的關(guān)注。
環(huán)境保護(hù)如何體現(xiàn)“黨政同責(zé)”，目前尚未出臺(tái)規(guī)范細(xì)則。據(jù)了解，江蘇在2007年太湖藍(lán)藻爆發(fā)后，創(chuàng)新提出的“河長制”，在落實(shí)環(huán)保責(zé)任方面已經(jīng)率先探索出“黨政同責(zé)”的一些路徑，值得關(guān)注和研究。
江蘇在全國首創(chuàng)“河長制”
2007年，太湖藍(lán)藻爆發(fā)。事件發(fā)生后，省委、省政府高度重視，要求抓緊分析污染來源，全面落實(shí)治理措施，從根本上解決流域水環(huán)境污染問題。省領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)，“治理太湖關(guān)鍵是正本清源，把流域內(nèi)的每一條河治好，才能真正解決好水污染治理的難題。領(lǐng)導(dǎo)干部要掛牌治污，一條河一條河地制定和落實(shí)治理方案，做現(xiàn)代治水的‘大禹’”。這是江蘇“河長”概念的最初來源。
為落實(shí)省領(lǐng)導(dǎo)要求，加強(qiáng)河流治污職責(zé)落實(shí)，無錫市在全國率先提出“河長制”，于2007年8月出臺(tái)了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，明確11條考核辦法，將79個(gè)河流斷面水質(zhì)的監(jiān)測結(jié)果納入各市(縣)、區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人(即河長)政績考核。2008年9月，該市又發(fā)文在全市范圍推行“河長制”管理模式，標(biāo)志著“河長制”真正建立起來。
作為無錫“河長制”的堅(jiān)決貫徹者、積極參與者、生動(dòng)實(shí)踐者，宜興認(rèn)真落實(shí)“河長制”工作要求，出臺(tái)《關(guān)于全面開展“河長制”管理工作的實(shí)施意見》，將市鎮(zhèn)兩級(jí)289條河道“承包”給各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行方案、項(xiàng)目、資金和責(zé)任“四落實(shí)”，并建立了22個(gè)市鎮(zhèn)兩級(jí)“河長辦”。宜興市委書記王中蘇表示，“河長制”符合我國流域治理現(xiàn)狀、符合當(dāng)前行政管理體制實(shí)際、符合生態(tài)環(huán)境從嚴(yán)保護(hù)趨勢，是被實(shí)踐證明了的治水好舉措。他打了形象的比喻：“‘河長制’由黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭，相關(guān)單位共同配合，形成了一股合力。這種合力就像一張漁網(wǎng)，黨政領(lǐng)導(dǎo)是漁網(wǎng)上的總繩，屬地、部門就是一個(gè)個(gè)網(wǎng)眼，總繩提起來了，一個(gè)個(gè)網(wǎng)眼也就打開了。”
2008年6月，省政府決定在太湖流域全面推廣無錫市首創(chuàng)的“河長制”。同時(shí)，省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于在太湖主要入湖河流實(shí)行雙河長制的通知》，標(biāo)志著江蘇省正式對(duì)15條入湖河流實(shí)行“雙河長制”管理。每條入湖河流由省、市兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任河長。其中，省政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任望虞河、大浦港、社瀆港、漕橋河等河流的省級(jí)河長，省有關(guān)部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任余下河流的省級(jí)河長，地方層面的河長由河流流經(jīng)的市、縣(市、區(qū))黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任相應(yīng)的地方河長。
近年來，一些地方還根據(jù)工作實(shí)際，將河長擴(kuò)大到了由人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)來擔(dān)任，部分地方設(shè)立了市、縣、鎮(zhèn)、村的四級(jí)河長管理體系。這些自上而下、大大小小的河長實(shí)現(xiàn)了對(duì)區(qū)域內(nèi)河流的“無縫覆蓋”，強(qiáng)化了對(duì)入湖河道水質(zhì)達(dá)標(biāo)的責(zé)任。省太湖辦主任朱鐵軍表示，通過實(shí)行“河長制”，讓“黨政同責(zé)”、“地方對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的要求得到了有效落實(shí)，為全省乃至全國河湖治理探索走出了一條新路，提供了有益借鑒。
為什么要建立“河長制”
2007年的太湖水危機(jī)事件，在暴露出環(huán)境保護(hù)工作一系列問題的同時(shí)，也把加強(qiáng)治太工作推到了前所未有的歷史高度，上升到作為考驗(yàn)各級(jí)干部執(zhí)政能力的重要標(biāo)尺，在特定的背景條件下催生了“河長制”的建立。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，太湖70%以上的污染負(fù)荷來源于入湖河流。為此，省太湖辦提出了“治湖先治河”。然而，太湖入湖河流眾多，各條河流污染情況不一，不能簡單的做規(guī)劃、上項(xiàng)目了事。領(lǐng)導(dǎo)干部具有資源調(diào)度和配置的優(yōu)勢，由他們牽頭組織河流治理，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、科技和必要的行政手段，因地制宜，協(xié)調(diào)推進(jìn)，能夠達(dá)到好的效果，也為河流治理找到了“娘舅”(責(zé)任人)。
這也是糾正發(fā)展理念的需要。太湖水危機(jī)事件，究其原因，是一些地方發(fā)展理念出現(xiàn)偏差。解鈴還須系鈴人。一個(gè)地方發(fā)展方式的改變，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)干部理念的轉(zhuǎn)變。通過推行“河長制”，能夠引導(dǎo)各級(jí)干部牢固樹立“既要金山銀山，更要綠水青山”的可持續(xù)發(fā)展理念，堅(jiān)決摒棄“先發(fā)展后治理、邊治理邊污染”，以及“前任不問后任事”的錯(cuò)誤做法，這也是對(duì)江蘇環(huán)保“三個(gè)一”原則(即“環(huán)境保護(hù)一把手親自抓、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保第一審批權(quán)、評(píng)先創(chuàng)優(yōu)環(huán)保‘一票否決制’”)的傳承和拓展。
朱鐵軍認(rèn)為，“河長制”是省委、省政府落實(shí)黨中央、國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于治理太湖殷殷囑托的直接體現(xiàn)，表明了治污決心，也樹立了領(lǐng)導(dǎo)率先垂范的榜樣。“它是具有中國特色的一種管理體制創(chuàng)新，以往環(huán)境問題是‘在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府部門齊抓共管’——而‘河長制’則帶來了‘黨委政府齊抓共管’的環(huán)境治理新模式：黨政一把手親自抓，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮，在促進(jìn)河流水質(zhì)改善的同時(shí)，讓各級(jí)河長通過對(duì)一條河流的綜合整治，由點(diǎn)及面，更加深刻領(lǐng)會(huì)生態(tài)文明理念，更好地處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，也為探索走出一條符合江蘇實(shí)際的生態(tài)文明建設(shè)道路提供了有益幫助和啟示”。
武進(jìn)區(qū)委書記周斌曾任常州市環(huán)保局局長，對(duì)“治水”更有獨(dú)特感受。他認(rèn)為，不斷完善的“河長制”，充分體現(xiàn)了江蘇在水環(huán)境治理上的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和理性思考，是江蘇在環(huán)境治理上的一個(gè)有效探索。2010年擔(dān)任區(qū)委書記后，周斌即成為武進(jìn)港的河長。幾年的實(shí)踐，讓他更充分認(rèn)識(shí)到，“河長制”，讓更多的領(lǐng)導(dǎo)更加重視環(huán)保，大家都認(rèn)識(shí)到，“不管是黨務(wù)條線的領(lǐng)導(dǎo)，還是行政條線的領(lǐng)導(dǎo);不管是分管環(huán)保的領(lǐng)導(dǎo)，還是不分管環(huán)保的領(lǐng)導(dǎo)，大家都對(duì)環(huán)境負(fù)有重要責(zé)任”。
不斷完善制度建設(shè)
8年來，江蘇省級(jí)層面和沿太湖各市積極探索，不斷完善“河長制”的制度建設(shè)，使之成為太湖流域環(huán)境保護(hù)的重要抓手。
突出“建章立制”。地方和部門相繼出臺(tái)有關(guān)管理辦法或制度規(guī)定，確立了工作措施、責(zé)任體系和考核辦法等，為推行“河長制”提供了政策依據(jù)。如，省水利廳制定“河長制”實(shí)施辦法、省太湖辦印發(fā)河長工作意見、宜興市出臺(tái)加強(qiáng)河(湖、庫、蕩、氿)長制管理工作意見等。同時(shí)，還建立了監(jiān)督機(jī)制，在河道醒目位置樹立“河長制”管理公示牌，標(biāo)明河道基本情況、河長姓名及電話、河長職責(zé)等內(nèi)容，自覺接受群眾監(jiān)督。
堅(jiān)持“一河一策”。流域水系復(fù)雜，河網(wǎng)密布，污染成因各不相同，需要科學(xué)施策，采取針對(duì)性的治理措施。河長們上任后，紛紛著手對(duì)負(fù)責(zé)的河流進(jìn)行會(huì)診，采取“一河一策”、“逐河治理”的方法，牽頭制定河流水環(huán)境綜合整治規(guī)劃或方案，協(xié)調(diào)解決工作中遇到的突出問題。
抓好“示范帶動(dòng)”。省政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)作為省級(jí)河長，定期視察，親自協(xié)調(diào)，帶頭推動(dòng)水質(zhì)較差的河流水環(huán)境綜合整治，給部門和地方河長作出示范。
創(chuàng)新管理模式。為幫助河長更好地履行職責(zé)，省太湖辦建立治太聯(lián)絡(luò)員制度，為15條主要入湖河流省市河長配備了聯(lián)絡(luò)員，定期向河長報(bào)告河流水質(zhì)以及需要協(xié)調(diào)解決的突出問題。為解決國家和省考核斷面達(dá)標(biāo)工作，省環(huán)保廳在總結(jié)“河長制”管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在太湖流域建立了斷面達(dá)標(biāo)整治地方首長負(fù)責(zé)制。
嚴(yán)格監(jiān)督考核。省太湖辦定期調(diào)度和通報(bào)相關(guān)河流水質(zhì)及地方河長履職情況，并對(duì)存在問題的河長進(jìn)行現(xiàn)場交辦。今年，省太湖辦首次通過新華日報(bào)等主流媒體，通報(bào)了主要入湖河流水質(zhì)情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2014年，省太湖辦印發(fā)河長通報(bào)131期。
“一把手”出手解難題
在各級(jí)河長的共同努力下，太湖流域河流支浜水質(zhì)不斷改善，河道常年性黑臭現(xiàn)象已基本消除，原先臟亂差的面貌得到徹底根治，水環(huán)境治理呈現(xiàn)出良好的示范效應(yīng)。
為解決烏溪港上游蓮花蕩周邊畜禽養(yǎng)殖污染問題，烏溪港省級(jí)河長、省農(nóng)委主任吳沛良多次帶隊(duì)赴宜興檢查督促，最終蓮花蕩周邊十幾家養(yǎng)豬場得以順利拆除。在他的協(xié)調(diào)和支持下，省環(huán)保廳、農(nóng)委、太湖辦3家單位聯(lián)合出臺(tái)了《太湖流域畜禽養(yǎng)殖污染治理和綜合利用工作意見》，從制度上規(guī)范了畜禽養(yǎng)殖污染治理工作。陳東港省級(jí)河長、省住建廳廳長周嵐，每季度定期乘船查看河流水質(zhì)，督查沿線污染源治理工作，協(xié)調(diào)推進(jìn)污水管網(wǎng)建設(shè)，調(diào)度污水處理廠監(jiān)管情況等，促進(jìn)了河流水質(zhì)改善。
地方借助“河長制”，也推動(dòng)了一些重點(diǎn)工程和環(huán)保老大難問題的解決。王中蘇2011年11月開始擔(dān)任宜興水系最復(fù)雜、污染最嚴(yán)重、治理最困難的漕橋河河長，每季度至少常態(tài)化巡河一次，摸清了影響水質(zhì)的四大因素：上游入境客水、農(nóng)村生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染和工業(yè)點(diǎn)源污染。“這些問題的處理涉及單位多、協(xié)調(diào)范圍廣、統(tǒng)籌要求高，僅靠某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或某個(gè)部門的力量，很難解決到位，而且可能會(huì)出現(xiàn)責(zé)任不清、互相推諉的現(xiàn)象。”王中蘇多次牽頭召開分析會(huì)、推進(jìn)會(huì)，并實(shí)地走訪沿線的企業(yè)和農(nóng)戶，最終拿出加快完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程、加強(qiáng)沿岸水環(huán)境綜合整治、提高污水納管率、開展畜禽養(yǎng)殖場專項(xiàng)整治、強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管等一攬子整治方案。幾年下來，漕橋河水質(zhì)總體上有了較大改善，全年平均水質(zhì)能夠穩(wěn)定在IV類。
武進(jìn)港附近有個(gè)規(guī)劃撤并的南宅鎮(zhèn)，鎮(zhèn)里有條斷頭浜，周邊生活污水全部進(jìn)入，多年累積，污染嚴(yán)重。周斌擔(dān)任武進(jìn)港河長后，拍板將其列入?yún)^(qū)里的“清水工程”，投資700多萬元，建設(shè)了污水處理設(shè)施，并種植了美人蕉等凈化水生植物，水質(zhì)與百姓滿意度得以同步提升。“黨政一把手掌握的資源較多，調(diào)控資源的能力也比較強(qiáng)，所以在推進(jìn)環(huán)保工作上更加有力。”周斌坦言，如果不是“河長制”，問題可能不能得到這么快的解決。
8年來，“河長制”不僅在全省得到全面推廣，而且被其它兄弟省市借鑒效仿或消化吸收，如在滇池、巢湖、淮河、海河、遼河等流域，以及國內(nèi)眾多城市的大小河道都建立了“河長制”管理，其影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了太湖治理本身，為全國河湖水污染防治作出了重要貢獻(xiàn)。
“黨政同責(zé)”意義深遠(yuǎn)
今年7月，中央正式出臺(tái)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等三部法規(guī)文件，首次在國家層面提出了環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”，明確了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部損害環(huán)境實(shí)施終身追究。
王中蘇認(rèn)為，“河長制”正好是這一要求在治水領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。實(shí)施環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”意義深遠(yuǎn)：一是有利于推動(dòng)環(huán)境建設(shè)，“黨政同責(zé)”，有力明確了環(huán)境損害責(zé)任的情形認(rèn)定和追究辦法，將倒逼各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)把環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)放在更加重要的位置，一定程度上也更利于“河長制”的長期實(shí)施和效應(yīng)放大。二是有利于促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化了領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)體系，能有效引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、資源利用的關(guān)系，進(jìn)一步推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)走上更高質(zhì)量、更有效益、更可持續(xù)的發(fā)展道路。三是有利于提醒保護(hù)干部，“黨政同責(zé)”在明確責(zé)任追究的同時(shí)，也告知了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，在生態(tài)環(huán)保方面有哪些明確的界限，什么必須做、什么不能做，體現(xiàn)了一種關(guān)心和提醒。
對(duì)于環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”，周斌表示，武進(jìn)將不折不扣認(rèn)真貫徹，結(jié)合實(shí)際有力落實(shí)。在干部考核中更加體現(xiàn)生態(tài)導(dǎo)向，對(duì)生態(tài)建設(shè)任務(wù)較重的地區(qū)和干部，實(shí)施“差別化”考核;黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施離任審計(jì)時(shí)，探索增加生態(tài)責(zé)任的審計(jì)內(nèi)容，建立“用人、編制、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)”的“四責(zé)聯(lián)審”新形式;在治太方面，以河長制考核為抓手，動(dòng)真碰硬開展環(huán)境責(zé)任追究等等，進(jìn)一步凝聚黨員干部保護(hù)環(huán)境、綠色發(fā)展的思想共識(shí)。
去年底，習(xí)近平總書記視察江蘇時(shí)強(qiáng)調(diào)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高生態(tài)文明水平，是轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、上臺(tái)階的重要內(nèi)容，要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持不懈抓好太湖治理，走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明相輔相成、相得益彰的路子。在看到成績的同時(shí)，朱鐵軍也清醒地認(rèn)識(shí)到，環(huán)保落實(shí)“黨政同責(zé)”，應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)維度，一是落實(shí)責(zé)任;二是失誤追責(zé)。“‘河長制’在落實(shí)責(zé)任方面作出了一些有益探索，但在失誤追責(zé)上還有待進(jìn)一步研究和完善。”他表示，未來將注重運(yùn)用改革創(chuàng)新的辦法來不斷改進(jìn)“河長制”，強(qiáng)化責(zé)任，狠抓落實(shí)，促進(jìn)流域水質(zhì)持續(xù)改善、生態(tài)持續(xù)修復(fù)，著力推動(dòng)太湖治理邁上新臺(tái)階。
