自《關(guān)于我國(guó)化工園區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，我國(guó)重點(diǎn)化工園區(qū)或以石化為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的工業(yè)園區(qū)已有500家左右。根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)園區(qū)循環(huán)化改造的意見(jiàn)》要求，化工園區(qū)應(yīng)加強(qiáng)污染集中治理設(shè)施建設(shè)及升級(jí)改造，培育專(zhuān)業(yè)化廢棄物處理服務(wù)公司，實(shí)行園區(qū)污染集中治理。目前，大多數(shù)化工園區(qū)的工業(yè)廢水處理設(shè)施通常由本級(jí)人民政府主導(dǎo)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。由于大多數(shù)園區(qū)仍處于需要大量資金投入建設(shè)的初期，政府往往陷入建設(shè)資金短缺、運(yùn)營(yíng)管理效率低下的困境，而國(guó)家正在大力推廣的PPP模式將成為助力政府走出當(dāng)前困境的有效舉措。然而，工業(yè)廢水處理項(xiàng)目要采用PPP還面臨著諸多難題。具體來(lái)說(shuō)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

未建立健全收費(fèi)機(jī)制

首先，大多數(shù)化工園區(qū)處于初級(jí)開(kāi)發(fā)階段，主管化工園區(qū)的政府職能部門(mén)的管控體系常常并不健全，相關(guān)部門(mén)之間難以形成有效合力推進(jìn)園區(qū)工業(yè)廢水處理費(fèi)收費(fèi)機(jī)制的建立。其次，駐園企業(yè)和政府各部門(mén)對(duì)于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不同意見(jiàn)也在不同程度上阻礙了收費(fèi)機(jī)制的建立。另外，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的建立程序較為復(fù)雜，操作周期較長(zhǎng)，對(duì)化工園區(qū)后續(xù)其他工作在一定程度上產(chǎn)生較大影響，這也間接地阻礙了收費(fèi)機(jī)制的建立。

處于中、后開(kāi)發(fā)期的化工園區(qū)，雖然基本都建立了收費(fèi)機(jī)制，但大多不健全。由于駐園企業(yè)與政府、政府各部門(mén)之間、各駐園企業(yè)之間對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在分歧，造成收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的有效期限較短且過(guò)期之后銜接脫節(jié)，工業(yè)廢水處理費(fèi)收繳不利，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)糾紛。

工業(yè)廢水水量不足或波動(dòng)較大

處于初級(jí)階段的化工園區(qū)入園企業(yè)較少，工業(yè)廢水排放量較小，往往難以匹配工業(yè)廢水處理設(shè)施的運(yùn)行負(fù)荷，導(dǎo)致處理設(shè)施負(fù)荷率較低，甚至難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，負(fù)荷率過(guò)低，還會(huì)造成單位總成本過(guò)高，有時(shí)甚至高于每噸工業(yè)廢水收取的處理費(fèi)，收不抵支造成財(cái)政補(bǔ)貼壓力較大。

處于初級(jí)階段的化工園區(qū)，企業(yè)入園時(shí)間的異步性和各自開(kāi)始商業(yè)運(yùn)行的不確定性，往往導(dǎo)致水量在不同時(shí)間段波動(dòng)較大。在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期，需要頻繁調(diào)整政府補(bǔ)貼額度，這給政企雙方的友好合作帶來(lái)一定程度上的困擾。

在實(shí)施方案編制時(shí)，應(yīng)盡可能將水量不足或波動(dòng)較大的風(fēng)險(xiǎn)降到最小。例如，分階段設(shè)置不同的基本水量，或就水量變化因素建立靈活的政府補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制。

化工園區(qū)的工業(yè)廢水指標(biāo)差異性較大

化工企業(yè)的特點(diǎn)導(dǎo)致即使是同一家企業(yè)排放的工業(yè)廢水含量也會(huì)不同，例如，煉油化工排放的工業(yè)廢水就分為含油廢水、含硫廢水、含堿廢水等。不同含量要求不同的污水處理工藝，這就造成工藝復(fù)雜性，甚至需要多套工業(yè)廢水處理設(shè)施共同配合，才能完成處理任務(wù)。而在PPP項(xiàng)目的運(yùn)作中，為了體現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)、降成本、提效率，還需要將不同的處理配套設(shè)施打捆運(yùn)作，這也增加了PPP項(xiàng)目實(shí)施的難度。

合同邊界條件發(fā)生變化

多數(shù)工業(yè)廢水處理設(shè)施分期建設(shè)，建設(shè)時(shí)間不短，這往往造成PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)邊界條件發(fā)生重大變化，需要對(duì)未來(lái)建設(shè)的工業(yè)廢水處理設(shè)施在邊界條件、費(fèi)用、政府和社會(huì)資本雙方的權(quán)責(zé)等方面進(jìn)行明確和約定。

實(shí)際建設(shè)和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃錯(cuò)位，造成配套設(shè)施冗余或功能不完善，工業(yè)廢水處理設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，由于國(guó)家政策的變遷和實(shí)際情況的復(fù)雜性，出現(xiàn)建設(shè)部分偏離專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，造成配套設(shè)施冗余或功能不完善。不能盡其能，廢棄不舍，重建無(wú)錢(qián)。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，需要充分整合工業(yè)廢水處理設(shè)施，盡可能集中調(diào)度，統(tǒng)一管理。

駐園企業(yè)對(duì)政府的決策往往可以產(chǎn)生較大影響，在前期的政策環(huán)境條件下，政府通常通過(guò)允諾一些便利條件，吸引入園企業(yè)駐園。這些入園企業(yè)多為一些特大、大型央企或國(guó)企，對(duì)政府的決策能夠形成一定的影響力。在PPP項(xiàng)目合同執(zhí)行過(guò)程中，社會(huì)投資人往往很難和部分入園企業(yè)平等對(duì)話，無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身合理利益訴求，不利于政企長(zhǎng)期有效合作。

化工園區(qū)工業(yè)廢水處理PPP項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本雙方能否長(zhǎng)期、有效、友好、平等合作，取決于上述實(shí)施難題能否有效解決。

筆者認(rèn)為，要化解這些難題，就需要從源頭上為政企雙方后續(xù)的順利合作鋪平道路，在實(shí)施方案編制過(guò)程中，應(yīng)該立足實(shí)際，充分考慮政策、相關(guān)方、布局規(guī)劃、進(jìn)度計(jì)劃、工藝技術(shù)等諸多相關(guān)因素，充分調(diào)動(dòng)和整合資源，厘清項(xiàng)目邊界，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，科學(xué)合理設(shè)計(jì)交易結(jié)構(gòu)，充分識(shí)別和合理分配風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮相關(guān)方職能和專(zhuān)長(zhǎng)，并確保政企雙方在堅(jiān)持“三公”原則的前提下，遵守市場(chǎng)法則，務(wù)實(shí)契約精神，“人”盡其用、“物”盡其能，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期友好的合作共贏。

 

化工園區(qū)工業(yè)廢水處理PPP項(xiàng)目實(shí)施難點(diǎn)小議