摘要:水是一切生產(chǎn)活動(dòng)和生命不可或缺的自然資源，具有有限性，可恢復(fù)性，時(shí)空變化的不均勻性，開(kāi)發(fā)利用的多面性和多功能性的特點(diǎn)。水資源是國(guó)家重要的基礎(chǔ)資源，水資源擁有量是綜合國(guó)力的重要組成部分，成為決定國(guó)家富裕程度的珍貴商品之一。
1城市水資源管理存在問(wèn)題
1.1城市發(fā)展與水資源矛盾
水資源是所有資源中最寶貴和不可替代的資源，掌握了水資源就掌握了經(jīng)濟(jì)命脈，掌握了宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)主動(dòng)權(quán)。由于城市化速度加快而產(chǎn)生城市供水壓力，影響了城市供水安全、加劇用水矛盾、不利于水資源可持續(xù)利用。
城市發(fā)展規(guī)模、自然條件不同，各類城市面臨的水資源問(wèn)題有一定差異，具體表現(xiàn)為:
特大城市:多數(shù)特大城市現(xiàn)已經(jīng)面臨嚴(yán)重水資源問(wèn)題。居住在干旱和半干旱地區(qū)特大城市居民的用水，由于水質(zhì)問(wèn)題，需要處理后才能被利用。人口的大量涌入，很多人居住在未經(jīng)規(guī)劃的居民區(qū)、貧民窟，這些地方生活條件很差，供水、衛(wèi)生環(huán)境得不到保障，沒(méi)有廢水處理系統(tǒng)，人們的飲水存在安全隱患，可能引發(fā)疾病。有時(shí)，特大城市還會(huì)遭受洪水威脅。
沿海城市:沿海城市發(fā)展導(dǎo)致海水污染、海水入侵、生態(tài)系統(tǒng)破壞等水環(huán)境問(wèn)題，以海濱紅樹(shù)林為例，可以用來(lái)抵御海嘯、臺(tái)風(fēng)、海水入侵，如果海水受到污染，紅樹(shù)林就會(huì)萎縮，甚至消失，影響了沿岸居民的生活質(zhì)量。
跨界城市:流域邊界的大城市、新興城市面臨更嚴(yán)峻水資源問(wèn)題，世界有2/5人口居住在跨國(guó)界流域。河流流經(jīng)多個(gè)城市后地表、地下水質(zhì)受到污染，世第二淡水湖維多利亞湖就是典型代表。邊界城市河流受到污染的原因是上游區(qū)域的工業(yè)、城市、農(nóng)業(yè)發(fā)展。
中小城市:在未來(lái)幾十年中，不斷新增的中小型城市將對(duì)水資源產(chǎn)生重要影響�？梢越梃b先進(jìn)城市水資源管理方法使城市規(guī)劃、管理體制更加合理，減少城市發(fā)展與水資源矛盾。
1.2傳統(tǒng)水資源管理方法存在問(wèn)題
傳統(tǒng)城市水資源管理過(guò)于專業(yè)化，沒(méi)有引入跨學(xué)科、跨行業(yè)管理理念，管理政策和制度制定和執(zhí)行僅局限于水行業(yè)內(nèi)部。
在城市水資源管理中，以往僅通過(guò)單純的水資源管理一條途徑來(lái)解決城市發(fā)展中出現(xiàn)的諸如用水緊張、用水衛(wèi)生、城市洪水、水資源保護(hù)等問(wèn)題。這些問(wèn)題的出現(xiàn)錯(cuò)綜復(fù)雜，但在制定解決這些問(wèn)題規(guī)劃、措施中各自是獨(dú)立的，沒(méi)有認(rèn)真分析這些問(wèn)題間關(guān)系，結(jié)果是頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，治標(biāo)不治本。
傳統(tǒng)的城市水資管理與城市發(fā)展總體規(guī)劃、流域?qū)用娴墓芾矶既鄙俾?lián)系。通常城市發(fā)展總體規(guī)劃缺少城市水資源管理基本內(nèi)容具體說(shuō)明，沒(méi)有城市供水、污染處理、環(huán)境衛(wèi)生、雨水設(shè)施、固體廢物處理進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃。此外，流域?qū)用婀芾硪?guī)劃雖然包含了城市供水、環(huán)境衛(wèi)生、城市安置等內(nèi)容，但忽略了鮮水、廢水、暴雨洪水之間關(guān)系。
此外，傳統(tǒng)城市水資源管理沒(méi)有考慮不同用水對(duì)水質(zhì)要求，結(jié)果，水質(zhì)優(yōu)良的水被用于城市用水方方面面，引發(fā)水資源短缺。
2城市水資源綜合管理基本內(nèi)容與方法
2.1城市水資源綜合管理基本內(nèi)容
城市水資源管理基本思路是將城市水資源作為一個(gè)完整系統(tǒng)，是城市一個(gè)組成部分，主要內(nèi)容包括:城市水行業(yè)管理機(jī)構(gòu)與各級(jí)水行業(yè)管理機(jī)構(gòu)有機(jī)結(jié)合;水資源保護(hù)與有效利用;水資源規(guī)劃與利用，包括城市布局與土地利用;城市防洪、廢水治理、水污染防治、水量和水質(zhì)管理;采取生態(tài)保護(hù)與基礎(chǔ)建設(shè)綜合措施;采取非工程措施，如教育、價(jià)格機(jī)制、法律法規(guī)、嚴(yán)格管理制度。
圖1城市水資源綜合管理各項(xiàng)工作之間關(guān)系
圖1顯示了城市水資源綜合管理各項(xiàng)工作間相互關(guān)系，從中可以發(fā)現(xiàn)城市水資源綜合管理與傳統(tǒng)方法不同，它克服了傳統(tǒng)管理方法中單一管理水資源的弊端，融入了“綜合管理”新元素，主要特點(diǎn)包括:在城市水資源綜合管理中，考慮了多種水源作為城市水源，包括地表水、地下水、雨水、廢水、淡化水、洪水、引水、虛擬水;考慮了包括中水在內(nèi)的不同水源水質(zhì)特點(diǎn)，以滿足不同用水對(duì)水質(zhì)要求;將城市中蓄水、原水處理、循環(huán)利用、排水作為城市水循環(huán)過(guò)程組成部分，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，而不是彼此割裂開(kāi)來(lái);將城市水源作為一種資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù);考慮了各類用水戶需求，同時(shí)還兼顧了城市水源地范圍內(nèi)土地利用情況;對(duì)政府、非政府水資源管理機(jī)構(gòu)的工作范圍做了說(shuō)明;考慮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)公平、環(huán)境可持續(xù)之間平衡。
2.2水資源綜合管理方法
城市水資源綜合管理沒(méi)有統(tǒng)一模式，由于環(huán)境不同采取管理模式不同，管理模式選擇的管理方法，是為了滿足城市發(fā)展中水資源可持續(xù)利用要求，以及減小水資源開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境影響，管理模式是不同管理方法的組合。
2.2.1水處理與再利用
“閉合循環(huán)系統(tǒng)”是水處理與再利用的最佳方法。將廢水或無(wú)法直接利用水進(jìn)行收集處理，循環(huán)用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)或其它行業(yè)，這樣，即有利于改善城市居民、環(huán)境健康，又可以提高經(jīng)濟(jì)效益。“閉合循環(huán)系統(tǒng)”用水模式使水得到充分利用、提高用水效益，起到一舉多得作用。經(jīng)過(guò)處理的水可以用于市郊農(nóng)田灌溉，提高農(nóng)作物收成，有利于城鄉(xiāng)結(jié)合，同時(shí)，可以改善生態(tài)系統(tǒng)，減少疾病和污染物危害。技術(shù)創(chuàng)新為水處理與再利用領(lǐng)域探索新途徑，先進(jìn)的納米膜技術(shù)在水處理的應(yīng)用可以降低成本、提高能效，為水處理行業(yè)廣泛發(fā)展提供巨大機(jī)遇。
“閉合循環(huán)系統(tǒng)”要求對(duì)工業(yè)、其它污染源進(jìn)行分離管理。工業(yè)排放、各種土地開(kāi)發(fā)產(chǎn)生廢水會(huì)污染自然環(huán)境，使城市供水水質(zhì)惡化，因此，應(yīng)加強(qiáng)城市水資源管理。對(duì)于分散排放廢水，應(yīng)進(jìn)行污染源控制，分別收集和處理各污染源排放廢水。工業(yè)污染物應(yīng)該在源頭得到治理，如果可能的話，不應(yīng)排出“閉合循環(huán)系統(tǒng)”外，處理后廢水在生產(chǎn)過(guò)程中重復(fù)利用。對(duì)污染源頭治理應(yīng)該降低治理成本，避免環(huán)境受有害物質(zhì)威脅，保護(hù)城市污水處理系統(tǒng)完整性。制定切實(shí)可行的工業(yè)廢水排放制度，加強(qiáng)執(zhí)法力度。
對(duì)于農(nóng)業(yè)，主要問(wèn)題是如何協(xié)調(diào)流域內(nèi)城市公共健康、環(huán)境資源保護(hù)與農(nóng)村居民希望保持農(nóng)耕生活方式之間利益。為了減少農(nóng)業(yè)面源污染，紐約市引入了與流域內(nèi)農(nóng)村社區(qū)建立伙伴機(jī)制，落實(shí)流域保護(hù)計(jì)劃，提高城市飲用水安全。清潔生產(chǎn)、清潔能源、節(jié)水工作、節(jié)水技術(shù)得到推廣。在對(duì)城市水資源態(tài)度、消費(fèi)方式、對(duì)廢水管理方法、效率、創(chuàng)新方面需要加以轉(zhuǎn)變。城市水資源管理不再是只解決“管道末端”問(wèn)題，新的解決方法是從污染源頭進(jìn)行治理。
2.2.2治理城市洪澇
在發(fā)展中國(guó)家，市區(qū)許多地方，特別是低收入居民區(qū)經(jīng)常遭受強(qiáng)降雨引發(fā)嚴(yán)重洪水威脅。治理城市洪澇方法有多種，既可以減輕洪水災(zāi)害，有可以增加當(dāng)?shù)厮Y源可利用量，其中包括:修建蓄水池、增加滲透面積、修建下滲渠或利用天然排水系統(tǒng)，減緩水流。與城市雨排系統(tǒng)相比，種植城市綠化帶可以截留雨水，這種低成本投入措施即有利于減輕城市洪水風(fēng)險(xiǎn)，有可以改善城市生態(tài)環(huán)境。利用城市自然形成或修建的濕地、沼澤可以涵養(yǎng)水分、凈化水質(zhì)，其作用越來(lái)越得到認(rèn)可。
2.2.3雨水收集
收集地面或屋頂雨水方法可以增加當(dāng)?shù)毓┧亢偷叵滤a(bǔ)給量，同時(shí)，還可以減輕本地洪水災(zāi)害，這些即時(shí)措施應(yīng)該與改善供水、排水基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期辦法相結(jié)合。盡管有些城市已經(jīng)開(kāi)展地面或屋頂雨水收集工作，但對(duì)于大規(guī)模開(kāi)展，缺少收集系統(tǒng)設(shè)計(jì)統(tǒng)一規(guī)范和有關(guān)成本與效益、影響與制約因素方面文件材料。
2.2.4綠色環(huán)�；A(chǔ)設(shè)施
在土地利用時(shí)融入生態(tài)環(huán)保功能是對(duì)城市洪澇治理方法拓展，采取方式是利用天然或模擬天然系統(tǒng)處理污水。各種靈活多樣處理技術(shù)與土地自身功能相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)實(shí)用方法可以使城市生態(tài)系統(tǒng)完整性得到恢復(fù)。
2.2.5 生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)有償服務(wù)
生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)有償服務(wù)被證明是又一種行之有效的方法，這種方法可以保護(hù)城市供水免遭上游活動(dòng)危害。利用經(jīng)濟(jì)手段提高土地所有者和使用者在土地使用中的生態(tài)保護(hù)意識(shí)。生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)有償服務(wù)旨在通過(guò)補(bǔ)償方式保護(hù)農(nóng)村用水戶利益，尤其是貧困人口利益，來(lái)管理共同的生態(tài)系統(tǒng)。盡管這種管理方法不能馬上見(jiàn)效，但城鄉(xiāng)資源共享管理是生態(tài)系統(tǒng)有償服務(wù)的手段之一，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，可以更好保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性。
2.2.6提高用水效率
在用水戶中，提倡和鼓勵(lì)減少用水損失、提高用水效率。居民供水系統(tǒng)面臨主要問(wèn)題是如何減少供用水損失，有的地方滲漏損失率達(dá)50%。提高用水效率應(yīng)該在水處理、輸送、儲(chǔ)存、使用過(guò)程中減小水的損失。減少水的損失涉及供用水系統(tǒng)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)，以及用水方式。過(guò)去幾十年中，新加坡在減少未計(jì)量水方面取得顯著成績(jī)。西班牙薩拉戈薩市政建立一個(gè)減少供用水損失管理示范區(qū)，區(qū)內(nèi)配備了節(jié)水設(shè)施，安裝了供水監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，采集流量、水壓數(shù)據(jù)，利用GIS和模型對(duì)整個(gè)示范區(qū)進(jìn)行信息化管理。
3城市水資源綜合管理的落實(shí)
城市水資源綜合管理落實(shí)需要?jiǎng)?chuàng)造有良好組織環(huán)境、健全的法律和政策、社會(huì)各界的廣泛支持。需要各級(jí)決策組織的協(xié)調(diào)配合才能保證供水安全、防止用水矛盾。市級(jí)政府部門在城市水資源可持續(xù)利用方面發(fā)揮越來(lái)越關(guān)鍵作用，決策者和管理者關(guān)注方面有:首先，在水資源管理標(biāo)框架下，制定綜合政策和戰(zhàn)略，處理好公平與經(jīng)濟(jì)效益之間關(guān)系，考慮大多數(shù)利益相關(guān)者利益，對(duì)水資源進(jìn)行分配和管理;允許市級(jí)以下水行政管理部門參與水資源可持續(xù)管理的分析、討論、決定程序中;城市選擇新水源時(shí)，要考慮社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，不要傷害其它群體對(duì)水資源需求;長(zhǎng)期規(guī)劃更有長(zhǎng)遠(yuǎn)性，突破短期財(cái)政預(yù)算的局限，重視環(huán)境可持續(xù)管理意義;投入經(jīng)費(fèi)用于“非工程”和“工程”可持續(xù)方法研究，“非工程”方法包括:組織發(fā)展、機(jī)構(gòu)能力建設(shè);“工程”方法包括:大中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其閉合循環(huán)管理系統(tǒng)更應(yīng)采取這些方法;建設(shè)更加高效監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提高監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量，為法規(guī)、政策制定提供可靠信息。
3.1運(yùn)用辯證的方法管理城市水資源
保證城市供水安全不單單是水利部門工作，需要合理規(guī)劃房地產(chǎn)、能源、城市景觀，并與城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、三廢治理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化利用、城市供水安全目標(biāo)。
城市可持續(xù)發(fā)展對(duì)城市水資源管理有了新的目標(biāo)要求，了解和掌握綜合管理水資源、能源、土地開(kāi)發(fā)給各方帶來(lái)益處。從土地利用方面，這種管理模式將拆掉鋼筋混凝土修建的建筑和設(shè)施、恢復(fù)綠化帶、涵養(yǎng)水源、改善水質(zhì)、減輕洪澇災(zāi)害、增加棲息地。對(duì)于廢水的利用，將會(huì)改變?nèi)藗儗?duì)污水處理廠的重新認(rèn)識(shí)，污水處理廠從能源消費(fèi)轉(zhuǎn)變成資源再生，生產(chǎn)的沼氣可作為燃料或化肥用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
3.2發(fā)揮中央政府作用
為了平衡經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)公平、環(huán)境可持續(xù)性之間關(guān)系，中央政府應(yīng)建立法律法規(guī)，明確水資源屬國(guó)家所有，在統(tǒng)一框架下進(jìn)行水資源分配。以此為基礎(chǔ)，由政府審批取水許可，作為規(guī)范性水經(jīng)濟(jì)體組成之一。單靠法律法規(guī)自身力量還不夠，必須加強(qiáng)執(zhí)法和監(jiān)督能力，消除不公平權(quán)利現(xiàn)象發(fā)生。
一般水文流域邊界與行政邊界不一致，城市轄區(qū)多在流域內(nèi)，有的流域跨省界，甚至國(guó)界。只有中央政府才能協(xié)調(diào)好全國(guó)范圍內(nèi)城市化發(fā)展與城鄉(xiāng)水資源管理之間關(guān)系。中央政府在制定城鄉(xiāng)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中，應(yīng)消除城鄉(xiāng)生活水平差異。
中央政府在國(guó)家政治議程中，應(yīng)明確城市發(fā)展與水資源管理地位、賦予職責(zé)，尤其要明確各部委地位、職責(zé)。由于城市水資源管理與農(nóng)業(yè)灌溉、城市供水、農(nóng)村供水、能源、工業(yè)、交通行業(yè)有關(guān)，應(yīng)避免片面組織管理模式，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、用水戶之間可能出現(xiàn)矛盾要明察。中央政府有權(quán)調(diào)動(dòng)所有利益相關(guān)者投入水資源管理中。
3.3發(fā)揮市級(jí)政府作用
盡管中央政府肩負(fù)重要作用，但城市發(fā)展規(guī)劃應(yīng)盡可能由各市決定，這需要真正意義權(quán)利下放。除了行政管理權(quán)力移交給地方政府外，還應(yīng)該賦予政治、財(cái)政方面權(quán)力。這樣才能在城鄉(xiāng)主管部門之間、中央和地方?jīng)Q策者之間、國(guó)有與民營(yíng)之間建立新型、穩(wěn)固關(guān)系。對(duì)快速發(fā)展城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)管理需要有高效政府，具有很強(qiáng)能力進(jìn)行專業(yè)城市規(guī)劃、當(dāng)?shù)刭Y源管理，當(dāng)城市發(fā)展超出原有行政邊界時(shí)，應(yīng)有能力對(duì)新的行政邊界進(jìn)行重新合理界定。城市水資源綜合管理需要對(duì)城市水務(wù)服務(wù)進(jìn)行規(guī)劃和管理，服務(wù)范圍包括:供水、用水、排水、環(huán)境衛(wèi)生、洪澇治理、所有固體廢料。這些服務(wù)聯(lián)系密切，中心難點(diǎn)是對(duì)這些服務(wù)設(shè)施的組織管理。世界許多地方，城市的某項(xiàng)規(guī)劃由政府一個(gè)部門完成，這會(huì)給與其它部門統(tǒng)一管理帶來(lái)問(wèn)題，造成后果是城市空間布局更加零散、低效。因此，需要對(duì)城市空間布局和基礎(chǔ)設(shè)施方面規(guī)劃進(jìn)行更高層次的統(tǒng)一管理。建立協(xié)調(diào)管理組織結(jié)構(gòu)為部門之間、各級(jí)政府之間、與社區(qū)和利益相關(guān)者之間交流溝通提供保障。
3.4利益相關(guān)者深入?yún)⑴c
對(duì)城市涉及面廣的新建、改建項(xiàng)目，應(yīng)該聽(tīng)取所有利益群體的意見(jiàn)。為了消除政府對(duì)百姓不切實(shí)際承諾，可以在法律上，明確規(guī)定利用相關(guān)者參與城市管理權(quán)力。在城市發(fā)展決策中，為過(guò)去被當(dāng)作“局外”群體的參與創(chuàng)造條件。例如，可以邀請(qǐng)流域上游農(nóng)民協(xié)會(huì)、工礦企業(yè)、能源行業(yè)等人士參與城市水資源管理，共同商討下游城市長(zhǎng)期利用廢水進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉問(wèn)題。為安裝灌溉設(shè)施利用廢水進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉的農(nóng)民提供法律保障，同時(shí)，還應(yīng)該制定相應(yīng)水質(zhì)和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，保證公眾健康。
在城市建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段邀請(qǐng)利益相關(guān)者參與，集思廣益，使設(shè)計(jì)方案更加合理，有利于改善低收入群體生活條件。居民參在與城市發(fā)展規(guī)劃與建設(shè)、城市年度預(yù)算、地方發(fā)展規(guī)劃編制工作中取得積極成果，將發(fā)揮越來(lái)越重要作用。
3.5提高應(yīng)對(duì)氣候變化能力
只有全球各地區(qū)、各國(guó)、以及國(guó)內(nèi)采取協(xié)調(diào)行動(dòng)，運(yùn)用統(tǒng)一管理方法綜合城市各種發(fā)展要求和環(huán)境管理能力，才能應(yīng)對(duì)氣候變化。許多城市已經(jīng)行動(dòng)起來(lái)，采取措施減少對(duì)全球氣候影響。正確處理好社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治各方面關(guān)系，平衡非工程措施與工程措施互補(bǔ)性。以城市防洪為例，即可以通過(guò)修建防護(hù)設(shè)施，包括濱海防洪墻、防洪堤壩、可移動(dòng)隔離欄，也可以通過(guò)限制在防洪脆弱區(qū)定居安置等多種手段達(dá)到防洪目的。
4結(jié)語(yǔ)
水利產(chǎn)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，投資大，回收時(shí)間長(zhǎng)。良好城市水資源管理是城市居民、環(huán)境健康的基礎(chǔ)，需要有健全國(guó)家政策、完善城市規(guī)劃和實(shí)施做支撐。通過(guò)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，才能提供更好公共服務(wù)，需要中央、地方部門間跨行業(yè)合作，對(duì)供水、用水、排水等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一管理。
