原標題：我國已經(jīng)進入環(huán)境高風險期

　　圖為孫佑海。　　　　(資料圖片)

□　本報記者　王斗斗

2015年8月12日23時30分,天津港瑞海公司危險品倉庫發(fā)生火災爆炸事故。爆炸沖擊波危害三公里范圍內(nèi)居民樓和工業(yè)、公共建筑。事故造成死亡人數(shù)達160多人,經(jīng)濟損失極為巨大。

“‘8·12’天津港特大火災爆炸事故,連同之前大連、青島、蘭州等地因安全事故引發(fā)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件,標志著我國已經(jīng)進入環(huán)境高風險期。”這是國家環(huán)境咨詢委員會委員、天津大學法學院院長孫佑海拋給《法制日報》記者的第一句話。

隨后,他給出了一組數(shù)據(jù):我國平均一天就會發(fā)生一到兩起突發(fā)環(huán)境事件,2013年全國發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件712起,并呈持續(xù)增長趨勢。“我國在重大事故環(huán)境風險防控和應對處置方面,立法工作跟不上實際需要。”孫佑海建議,制定重大事故環(huán)境風險防控和應對處置法,為形成統(tǒng)一、嚴密、高效的安全監(jiān)管和環(huán)境風險防控應對處置體系提供有力的法律保障。

應對突發(fā)環(huán)境事件于法無據(jù)

“在突發(fā)環(huán)境事件處置方面,我國還存在諸多法律空白。”孫佑海直言,《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》對各級人民政府和相關部門的職責作出明確,但是這些職責規(guī)定過于原則,也缺乏法律約束力。

“地方人民政府屬地管理職責不清,部分地方對于跨界事件相互推諉,還有部分地方認為重特大事件由上級人民政府組織應急響應,先期處置不及時。”孫佑海舉例說。

與此同時,環(huán)保部門的法定職責界定不清,部分地方要求環(huán)保部門承擔突發(fā)環(huán)境事件應對的所有任務,大大超過環(huán)保部門的能力,還有部分地方環(huán)保部門對法定職責把握不清,導致屢被追責。

2012年,環(huán)保部門有264人因失職瀆職被紀檢監(jiān)察機關追究責任,占違紀違法環(huán)保人員的40.9%,比上年增長18.9%。

歷史上多起公害事件表明,部分突發(fā)環(huán)境事件的損害具有潛伏性、滯后性等特點,應急處置結束后需要采取徹底的污染治理和生態(tài)修復措施,消除事件影響。“可是現(xiàn)行法律法規(guī)對于污染治理和生態(tài)修復的主體、如何組織實施、如何評估效果、如何支付費用等問題缺乏規(guī)定,導致大部分重特大事件未開展污染治理和生態(tài)修復。”孫佑海稱。

他還注意到,目前,絕大多數(shù)國有企業(yè),包括一些民營企業(yè),都把安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生和環(huán)境保護的管理結合起來,成立安環(huán)科、安環(huán)處或者安環(huán)部等,予以統(tǒng)籌處理。然而,在實際行政監(jiān)管中,具體的法律依據(jù)是以安全生產(chǎn)法、職業(yè)病防治法和環(huán)境保護法為代表的安全生產(chǎn)法律體系和環(huán)境保護法律體系,具體的監(jiān)管也是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和環(huán)境保護部門分頭進行,往往導致監(jiān)管出現(xiàn)空隙或者不協(xié)調的現(xiàn)象。

我國的安全評價和環(huán)境影響評價,分別由安全生產(chǎn)管理部門和環(huán)保部門管理。在孫佑�？磥�,這些評價之間基本脫節(jié),項目選址不合理的問題十分突出。一旦哪個薄弱環(huán)節(jié)出了問題,就難以避免因重大事故引發(fā)環(huán)境風險的發(fā)生。

開展環(huán)境風險防控無章可循

按照國務院《突發(fā)事件應急預案管理辦法》,編制突發(fā)環(huán)境事件應急預案的基礎是開展風險評估,因此環(huán)境保護部出臺了環(huán)境風險評估的技術方法,要求企事業(yè)單位開展環(huán)境風險評估。

“但是這些要求在法律法規(guī)中沒有明確規(guī)定,導致推動困難。”孫佑海說,企事業(yè)單位有關設備正常運行多年后,需要定期排查治理環(huán)境安全隱患,采取更多的環(huán)境風險防控措施,法律法規(guī)對此缺乏強制性規(guī)定,目前環(huán)保部門要求企業(yè)事業(yè)單位定期排查治理環(huán)境安全隱患、采取環(huán)境風險防控措施的做法,陷入于法無據(jù)的窘境。

突發(fā)環(huán)境事件往往影響巨大,損害難以逆轉。“預防這類事件發(fā)生或者減輕事件危害的有效辦法是建立環(huán)境風險預警制度,要求企事業(yè)單位和敏感目標及時預警,及時采取措施。”孫佑海說,我國目前關于環(huán)境風險預警制度尚未建立,法律法規(guī)缺乏有針對性規(guī)定。

“突發(fā)環(huán)境事件應急準備制度存在空白。”孫佑海稱,雖然環(huán)保部出臺了環(huán)境應急預案管理的規(guī)范性文件和預案編制指南,但是這些文件的法律位階過低,對政府和企業(yè)缺乏約束力。我國長期以來對于環(huán)境應急資源調查管理制度缺乏規(guī)定,導致大多數(shù)地方和部門在編制預案時,缺乏對應急資源現(xiàn)狀的系統(tǒng)分析,沒有結合應急資源和周邊可以調用或支援的應急資源,提出恰當?shù)膽獙Ψ桨?使預案的針對性、可操作性、時效性大打折扣。

安全生產(chǎn)環(huán)境保護須一體化

由于安全管理和環(huán)境保護工作密切相關,很多企業(yè)的突發(fā)性環(huán)境污染事故是由安全生產(chǎn)事故引發(fā)的。“必須加強政府層面和企業(yè)層面的安全管理和環(huán)境保護工作的一體性。”孫佑海說,尤其需要改革的是,政府的安全管理和環(huán)境保護工作要密切結合起來。

他認為,應改革安全管理的多部門分管體制,整合現(xiàn)有安全、環(huán)保、交通、公安等部門和機構涉及安全生產(chǎn)和環(huán)境風險的行政監(jiān)管職能,建立統(tǒng)一、獨立的重大事故安全監(jiān)管和環(huán)境風險防控、應對處置體系,并相應制定重大事故環(huán)境風險防控和應對處置法,為形成統(tǒng)一、嚴密、高效的安全監(jiān)管和環(huán)境風險防控應對處置體系提供有力的法律保障。

為此,孫佑海提出了如下建議:

建立統(tǒng)一的評價制度。對于環(huán)境影響評價、安全生產(chǎn)預評價、職業(yè)衛(wèi)生預評價、消防安全預評價等工作,鼓勵一個中介機構對同一個項目開展上述預評價工作。

建立科學的項目選址制度。結合環(huán)境影響評價法的修改,強化規(guī)劃環(huán)境影響評價的地位,科學慎重確定有重大事故風險項目的選址,科學設計規(guī)范企業(yè)的環(huán)境安全防護距離和生產(chǎn)安全防護距離,切實保護周圍居民和環(huán)境的安全。

加快修改安全生產(chǎn)法和環(huán)境保護法等法律法規(guī),建立強制性的企業(yè)安全風險保險制度。“企業(yè)安全風險保險是一個綜合性保險,包括職業(yè)衛(wèi)生保險、生產(chǎn)安全事故保險和環(huán)境污染責任保險三項內(nèi)容。凡是沒有參加強制保險的有毒有害物質生產(chǎn)、經(jīng)營、使用和儲存單位,不得進行運營,以確保重點企業(yè)的安全運行。”孫佑海說。

要建立科學清晰的法律責任制度。依法明確規(guī)定生產(chǎn)者、運輸者、倉儲保管者和監(jiān)管者的相應法律責任,建立形成完整的法律責任體系等。在追究領導責任方面,根據(jù)今年發(fā)布的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》的規(guī)定,可以在“法律責任”一章作出銜接性規(guī)定。

“真正使環(huán)境保護和安全生產(chǎn)的黨政同責、一崗雙責落實在法治軌道上。”孫佑海說。