“去年重慶搞了1300億PPP，國有資本按五種路徑的混合所有制搞了1000億，本來這2000多億是需要重慶政府自己用資源或土地抵押了去融資，然后來搞這些項(xiàng)目；現(xiàn)在卸掉了包袱，吸引民營、國有、外地、外國的企業(yè)進(jìn)來了，他們當(dāng)然也需要融資，金融系統(tǒng)這時(shí)候支持他，給他融資，也就是支持了重慶政府的改革，這是一個(gè)互動(dòng)的。去年因?yàn)槲覀兏懔诉@些改革，重慶政府的債務(wù)從6000多億降到5000多億，降了1000億，但是我們的基礎(chǔ)設(shè)施投資增長了18%，沒有出現(xiàn)說要減債了、該搞的項(xiàng)目不搞了。”

PPP(Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的模式)本來是一種比較成熟的投融資模式。國外搞PPP，政府一般不舉債，而是由私人企業(yè)舉債，政府與私人通過契約關(guān)系，明確各自責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)和利益分配。過去30多年，我囯各地推行的PPP，很多都被“異化了”，風(fēng)險(xiǎn)由政府兜底，私人資本卻坐享無風(fēng)險(xiǎn)的固定高回報(bào)，這就變成了比政府直接負(fù)債還惡心的變相高利貸、風(fēng)險(xiǎn)更大的或有債務(wù)。我們必須搞清PPP的本質(zhì)意義和操作原則。如果把控不好，好事也會(huì)變壞事，“天使”會(huì)變成“魔鬼”，“播下龍種、長出跳蚤”。

PPP并非放之四海而皆準(zhǔn)，它有必要的前提條件。如果前提不成立，搞PPP就會(huì)是瞎搞，會(huì)念歪了經(jīng)。推進(jìn)模式，政府要厘清五個(gè)操作邊界：

一是對(duì)于具備完全市場化條件的，要放開市場。有些公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展到一定階段，已經(jīng)完全可以市場化定價(jià)。凡是能夠真正實(shí)現(xiàn)市場化收費(fèi)的，都可以搞PPP，甚至完全可以放給市場干。

二是對(duì)于不具備完全市場化條件，但存在調(diào)價(jià)空間的，要逐步調(diào)整價(jià)格。近年來，為鼓勵(lì)支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全國先后出臺(tái)了兩個(gè)“36條”，向全社會(huì)開放基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但為什么始終落實(shí)不了？價(jià)格不調(diào)整，怎么做都虧，誰敢來��？

比如。重慶水務(wù)從1996年起，就在尋找合作者，談了六七年都談不下來，原因在于重慶自來水價(jià)格長期是每方1元，而成本卻要2元，誰合作誰虧損。2002年，我們通過聽證、征求群眾意見等法定程序，把水價(jià)提高到每方2元，合資企業(yè)立馬辦起來，從北部水廠合作到全市范圍，現(xiàn)在成了中國水務(wù)行業(yè)最大的上市公司之一。由此看，調(diào)價(jià)對(duì)搞PPP非常重要，該調(diào)價(jià)的不調(diào)，又要“馬兒跑”，又要“馬兒不吃草”，讓社會(huì)投資者干賠本的買賣，是不可能的。如果改革意識(shí)不到位，政府部門自己不轉(zhuǎn)身，不把邊界條件轉(zhuǎn)過來，是不可能吸引社會(huì)資本來槁PPP的。

三是對(duì)于調(diào)價(jià)不能一步到位的，要政府購買。調(diào)價(jià)，老百姓也有一個(gè)承受能力的問題，有些價(jià)格只能調(diào)一部分，不可能一步到位。這就需要通過政府采購的方式出錢，補(bǔ)上這個(gè)缺口。比如改由100億元社會(huì)投資，需要政府每年掏幾億或十來億補(bǔ)貼投資利息和運(yùn)營成本。這是通過政府購買，以“時(shí)間換空間”，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)的一種手段。

四是對(duì)于大投資低收費(fèi)或免費(fèi)的項(xiàng)目，政府要配置相應(yīng)資源。政府采購或補(bǔ)貼，只能平衡項(xiàng)目一部分現(xiàn)金流，對(duì)投資“老本”或者折舊，只能“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”，進(jìn)行資源配置。比如香港地鐵總共修建了200公里，總投資2200多億港幣，票價(jià)平均每張7港元，只夠保障運(yùn)行成本，為此香港政府就把80個(gè)地鐵車站的土地配置給企業(yè)，讓他們蓋樓，每個(gè)樓盤20萬平方米，總共1600萬平方米，按樓面價(jià)2萬計(jì)算，就有3000多億。當(dāng)然土地資源不是一次性配置給企業(yè)，而是在修建地鐵的10年或更長時(shí)間，逐年配置到位的。

五是對(duì)于收益很高的公共服務(wù)項(xiàng)目，要確定合理收益。一些社會(huì)投資到位后，項(xiàng)目一旦運(yùn)轉(zhuǎn)起來，會(huì)產(chǎn)生很高的收益。這時(shí)，如果邊界條件設(shè)定不好，就會(huì)變成暴利。政府撒手不管，就是利益輸送。必須事前確定合理的收益邊界條件，形成對(duì)暴利的有效約束與遏制。

企業(yè)參與PPP談判五個(gè)重要內(nèi)容

要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，靈活應(yīng)用PPP的各種具體形式，特別要在談判時(shí)注意五個(gè)方面的重要內(nèi)容：

一要明確盈利模式。政府有關(guān)部門和代表政府的投融資平臺(tái)公司，要判斷PPP項(xiàng)目的投入產(chǎn)出、現(xiàn)金流、資本回報(bào)能力，充分考慮并設(shè)計(jì)出一年、三年甚至十年的盈利模式，使得社會(huì)投資者既要有盈利，又沒有暴利。盈利模式要通過談判形成共識(shí)，當(dāng)然也可以由第三方會(huì)計(jì)師評(píng)估。

二要有靈活的激勵(lì)措施。盈利能力比較弱的項(xiàng)目，政府要考慮怎么提供靈活的政策，形成有效益、有力度的激勵(lì)，使得這類項(xiàng)目能有比較好的吸引力。政府可以承諾最低經(jīng)營收入的保證，或者承諾通過政府采購公共服務(wù)、補(bǔ)貼公共服務(wù)價(jià)格，使其有較為穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期。

三要給一定的商業(yè)自由空間。比如，為了增強(qiáng)地鐵、高速公路項(xiàng)目的吸引力，允許投資企業(yè)投放商業(yè)廣告，也可以明確各種延展業(yè)務(wù)產(chǎn)生的收益歸其所有。當(dāng)然，這里面也有一個(gè)收益評(píng)估的問題，社會(huì)資本有利可圖，但絕不能是暴利。

四要明確發(fā)生不可抗力的自然災(zāi)害時(shí)政府的救助責(zé)任。比如高速公路的PPP項(xiàng)目遭受地震、地質(zhì)滑坡等突發(fā)性意外事故，造成車流量長期大幅度下降，最后社會(huì)投資者的現(xiàn)金流也下降。這時(shí)，從救災(zāi)角度政府該幫忙。在PPP談判時(shí)，應(yīng)該明確這種救助條款。

五要明確社會(huì)投資者出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)時(shí)的救助責(zé)任。比如遇上經(jīng)濟(jì)危機(jī)，大量私有企業(yè)出現(xiàn)困難甚至倒閉，會(huì)連帶造成公共服務(wù)設(shè)施癱瘓，政府就絕不能袖手旁觀。

利用土地儲(chǔ)備助推PPP投融資模式改革

講到PPP資源配置的邊界條件，又回到土地上來了。大家仔細(xì)想，如果丟掉土地資源配置，PPP的空間和范圍就會(huì)窄了很多，很多只投資、沒回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目就無從做起。

當(dāng)政府和社會(huì)投資者搞PPP，基礎(chǔ)設(shè)施又不收費(fèi)，政府最現(xiàn)實(shí)、最有效的辦法就是通過土地杠桿來撬動(dòng)。因此，不管政府直接開支，還是政府和社會(huì)投資者搞PPP，都少不了“這塊地”。因此，不要以為現(xiàn)在講PPP，以前靠土地出讓金平衡基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的做法就不要了。

在土地管理方面，有五條原則：

一是所有城市開發(fā)用地必須深度規(guī)劃。規(guī)劃出價(jià)值，規(guī)劃決定含金量。管土地不管規(guī)劃，等于沒有管好土地。規(guī)劃不能由開發(fā)商圈一塊地自己來做，必須要由政府來主導(dǎo)。同樣一塊地，本來可能賣100萬元一畝，但是詳細(xì)、形態(tài)規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃等做得好，可以多賣出幾十萬元甚至上百萬元。

二是堅(jiān)持招拍掛出讓土地。

三是堅(jiān)持生地變熟地后出讓。可以通過PPP，讓社會(huì)投資者搞一級(jí)開發(fā)，生地變熟地。但這和賣生地有本質(zhì)區(qū)別。比如，一平方公里征地動(dòng)遷、“七通一平”要花100億元的話，社會(huì)投資者一級(jí)開發(fā)完了，把生地變成了熟地，可以給他一個(gè)“基礎(chǔ)回報(bào)”，確保其能獲得市場平均利潤。然后，由政府有關(guān)管理機(jī)構(gòu)槁土地招拍掛，誰中標(biāo)誰槁房地產(chǎn)開發(fā)。絕不能土地一級(jí)開發(fā)和房地產(chǎn)開發(fā)捆在一起，弄成一筆“糊涂賬”。

四是閑置土地要回收。

五是堅(jiān)持做好土地儲(chǔ)備。

政府不能開發(fā)一塊地就賣一塊地，沒有任何儲(chǔ)備。一個(gè)地區(qū)要有一個(gè)儲(chǔ)備公司。

在土地儲(chǔ)備方面，也有五條原則：

一是儲(chǔ)備要著眼長遠(yuǎn)，細(xì)水長流地使用。土地價(jià)值受征地動(dòng)遷成本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)劃用途管制三方面影響。儲(chǔ)備的時(shí)候，一般是基礎(chǔ)設(shè)施還沒有建的時(shí)候。如果今年儲(chǔ)備了，基礎(chǔ)設(shè)施還沒有建，你就賣掉，實(shí)際上跟沒有儲(chǔ)備是一樣的。要從大處著眼，總體儲(chǔ)備，細(xì)水長流，類似香港政府的土地儲(chǔ)備，儲(chǔ)備十年、二十年乃至幾十年，然后在后續(xù)過程中相對(duì)勻速地“釋放”。

二是不能唯利是圖。儲(chǔ)備地使用要兼顧公益事業(yè)和商業(yè)開發(fā)，大體上“對(duì)半開”。當(dāng)然，根據(jù)實(shí)際情況，只要有均衡性，“四六開”“三七開”也不是不可以。

三是主城土地儲(chǔ)備權(quán)集中，儲(chǔ)備收益市、區(qū)共享。相對(duì)集中儲(chǔ)備權(quán)，有利于土地整體開發(fā)利用，但同時(shí)收益應(yīng)在相關(guān)各級(jí)政府間合理分配。目前，土地出讓以后產(chǎn)生的收益，由市、區(qū)兩級(jí)政府對(duì)半分配。不能一級(jí)開發(fā)都沒有槁，就進(jìn)行抵押；把土地抵押出去了，土地出讓收入的錢“死掉”了。“死掉”的錢本來是用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的，基礎(chǔ)設(shè)施變“胡子工程”，儲(chǔ)備的地永遠(yuǎn)沒有辦法開發(fā)。最后銀行逼債，全都套在里邊。

四是土地儲(chǔ)備要做到兩個(gè)循環(huán)。第一個(gè)循環(huán)，即土地儲(chǔ)備手續(xù)辦完后，成為有價(jià)資產(chǎn)，通過銀行抵押融資，搞征地動(dòng)遷和“七通一平”，生地變熟地；第二個(gè)循環(huán)，是“七通一平”后，及時(shí)完善規(guī)劃并分批招拍掛出讓，回籠資金用于清償貸款，抵扣一級(jí)開發(fā)的成本后，增值部分納入財(cái)政預(yù)算，用于滾動(dòng)開發(fā)或其他片區(qū)建設(shè)。

五是土地儲(chǔ)備要和項(xiàng)目對(duì)應(yīng)平衡，做到“大對(duì)應(yīng)、小對(duì)口”。“大對(duì)應(yīng)”，就是做到土地收入與城建資金需求長期總體平衡。但僅僅如此，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。比如，一個(gè)儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備10萬畝，值2000億元，對(duì)應(yīng)100個(gè)項(xiàng)目，雖然總賬平衡，但哪個(gè)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)哪塊地不知道，就是一堆“糊涂賬”�，F(xiàn)在推行PPP，具體的項(xiàng)目，必須要有具體的土地資源去對(duì)應(yīng)、平衡和匹配，這就是“小對(duì)口”。