“多規(guī)合一”試點工作雖說去年年底剛啟動，但是，全國各地探索“多規(guī)合一”熱情高漲。除了國家試點之外，許多地方也在主動推進這項工作。

　　針對一些地方實施“多規(guī)合一”過程中出現(xiàn)的突出問題，本報記者采訪了同濟大學可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長諸大建教授和武漢大學環(huán)境法研究所所長秦天寶教授。

　　解決多元利益沖突

　　建立跨部門合作協(xié)調機制

　　目前，我國各領域規(guī)劃存在種類過多、內容交叉重復、審批和監(jiān)管效率低下、缺乏銜接、標準不一甚至相互矛盾等問題，諸大建表示，這主要是我國體制上條塊分割、部門職責不清造成的，經濟、社會、環(huán)境、空間的多元利益沖突，需要政府對治理結構進行改革。

　　從最初的城市空間規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的“兩規(guī)合一”，到經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市空間規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的“三規(guī)合一”，直至現(xiàn)在的“多規(guī)合一”，“這反映的就是政府治理結構的變革，其實質是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。諸大建指出。

　　2014年，中央全面深化改革領導小組把推進“多規(guī)合一”試點確定為經濟體制改革和完善生態(tài)文明體制的一項重要任務。試點地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展最終形成一本規(guī)劃和一張藍圖，而這本規(guī)劃、這張藍圖將涵蓋當?shù)亟洕�社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設、城鎮(zhèn)建設、土地利用、基礎設施和生態(tài)環(huán)境等內容。

　　諸大建解釋說：“對于編制中長期發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃，‘多規(guī)合一’很重要，因為這需要把多個部門集合起來，打通彼此間的圍墻，建立起跨部門對話協(xié)調機制。”

　　對于“多規(guī)合一”中的“一”，諸大建特別強調：“這項工作的‘一’，不是誰有話語權的問題，可以有召集人，但是不應由哪個部門來主導，更不能在一個部門里搞出一個小而全的機構，制定出一個包羅萬象的規(guī)劃，而是要通過多個部門之間的合作，共同編制內容協(xié)調的綜合性規(guī)劃。”

　　秦天寶對此也持相同觀點，并強調實施“多規(guī)合一”，一定要建立部門協(xié)調機制。

　　突出規(guī)劃環(huán)評統(tǒng)領作用

　　建立法律保障制度

　　實施“多規(guī)合一”，理順多項規(guī)劃之間的關系很重要。

　　“‘多規(guī)合一’的理論基礎是可持續(xù)發(fā)展的3根內在紅線：環(huán)境底線、社會底線和經濟底線。可持續(xù)發(fā)展由3個圈組成，最大的是環(huán)境圈，社會圈次之，經濟圈最小，也就是說，環(huán)境總體規(guī)模制約社會、經濟規(guī)模。”諸大建說。

　　他指出，現(xiàn)在實施“多規(guī)合一”，做規(guī)劃時，資源、環(huán)境、生態(tài)規(guī)劃應排在首位，先要確定不能開發(fā)的紅線，包括資源紅線、排放紅線、生態(tài)紅線、空間紅線等，這是一種倒逼機制。過去，經濟、社會項目是自變量，資源、環(huán)境是應變量�，F(xiàn)在，我們先要確定資源環(huán)境邊界，在邊界內提高質量，即資源環(huán)境成為自變量，經濟、社會項目成為應變量。

　　說起理順規(guī)劃間的關系，就不得不說一下規(guī)劃環(huán)評應發(fā)揮的作用。

　　秦天寶認為，規(guī)劃環(huán)評應起到統(tǒng)領的作用，規(guī)劃環(huán)評范圍要比以前更廣，要從綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的視角切入。這是目前國際上比較新的一種理念，不僅要評價環(huán)境要素，還要評價環(huán)境要素、自然資源、生態(tài)系統(tǒng)等之間的關系，要綜合考量對其影響。只有從原來的末端預防走向源頭控制，從割裂走向統(tǒng)合，才能有效避免出現(xiàn)規(guī)劃各自為政的現(xiàn)象。

　　如何才能更好地推動“多規(guī)合一”工作？

　　秦天寶指出，首先要完善立法。目前，我國經濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)保等單行規(guī)劃，都有單行法依據，但相互間存在重疊、沖突，需要統(tǒng)合，要通過立法來解決。“多規(guī)合一”理想狀態(tài)就是形成單一的綜合規(guī)劃，目前實現(xiàn)這一目標尚有難度�，F(xiàn)階段可以用統(tǒng)一、綜合和整體的規(guī)劃理念指導各單行規(guī)劃的制定，實現(xiàn)“實質性”的綜合規(guī)劃。

　　其次，要建立中立的專家咨詢機構。秦天寶說：“這個咨詢機構的專家既要有一定的部門代表性，又要超脫于各個部門，其作用就是為各個部門制定相關規(guī)劃提供技術支撐。對于各項規(guī)劃，專家要秉承中立、客觀和科學的立場，以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理為指導，對原則、標準等進行統(tǒng)一規(guī)范，解決規(guī)劃間存在的沖突甚至矛盾的地方。”

　　他還強調，公眾參與機制不能少，公眾能從自身角度，在規(guī)劃、決策前期發(fā)現(xiàn)一些問題，要積極看待公眾參與的作用，合理地制定規(guī)劃，才能有效推動“多規(guī)合一”的實施。

　　借鑒國際經驗

　　運用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理

　　我國目前開展的“多規(guī)合一”工作，秦天寶認為，體現(xiàn)的是綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念。因為所有規(guī)劃的指向對象在很大程度上是競合的，也就是針對相同的生態(tài)系統(tǒng)或其組成部分，不同的規(guī)劃有不同的要求。因此，在競合的前提下，各項規(guī)劃很容易從物理、功能方面割裂對待生態(tài)系統(tǒng)。

　　在這一方面，國際上一些國家的做法值得我們借鑒。

　　例如，美國的《環(huán)境基本法》、法國的《環(huán)境法法典》、瑞典《環(huán)境保護法典》中的《自然資源管理法》等，都是運用綜合生態(tài)系統(tǒng)的理念來統(tǒng)合相關的規(guī)劃。

　　據了解，澳大利亞在這方面的經驗很有代表性�！栋拇罄麃喺�府間環(huán)境協(xié)定》力求避免各級政府之間在包括規(guī)劃在內的環(huán)境保護職能重疊，建立一種在規(guī)劃問題上合作的有效機制。

　　秦天寶認為，我國實施的“多規(guī)合一”，已是運用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念的一種體現(xiàn)。在制度保障方面可以借鑒國際的經驗，通過法律、法規(guī)來完善，尤其在立法方面，可以先行先試，推動這一工作更好地開展。

 

規(guī)劃環(huán)評應起統(tǒng)領作用