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環(huán)境公益訴訟需另辟蹊徑? 江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)對(duì)江蘇省泰州市某貿(mào)易公司違法將廢酸偷排到河中的案件提起了環(huán)境公益訴訟

放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2014-12-22  瀏覽次數(shù):130
核心提示:環(huán)境公益訴訟需另辟蹊徑? 江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)對(duì)江蘇省泰州市某貿(mào)易公司違法將廢酸偷排到河中的案件提起了環(huán)境公益訴訟
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江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)對(duì)江蘇省泰州市某貿(mào)易公司違法將廢酸偷排到河中的案件提起了環(huán)境公益訴訟。這一訴訟日前在江蘇省高級(jí)人民法院進(jìn)行了二審的第二次審理。這起案件系迄今為止全國(guó)環(huán)境公益訴訟賠付額度最高的案件,一審判決被告支付環(huán)境修復(fù)費(fèi)用1.6億元。這也是江蘇省高級(jí)人民法院環(huán)境資源審判庭成立后受理的第一案。此案雖然是一起普通的非法傾倒危險(xiǎn)廢物的案件,但已注定成為環(huán)境公益訴訟的經(jīng)典案例。

  三次庭審時(shí),筆者當(dāng)庭全程直擊了案件的審理過(guò)程。通過(guò)旁聽(tīng)這起案件的審理,筆者對(duì)此起環(huán)境公益訴訟控辯雙方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)及下一步如何推進(jìn)環(huán)境公益訴訟作了一些思考。

  泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)是否具有提起環(huán)境公益訴訟的主體資格?這在泰州中院一審和江蘇高院二審時(shí),都是反復(fù)爭(zhēng)論的第一個(gè)焦點(diǎn)。

  一審時(shí)被告將生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的副產(chǎn)品廢酸交給無(wú)處理資質(zhì)的某貿(mào)易公司處理的6家企業(yè)和二審時(shí)提出上訴的4家企業(yè)代理律師均認(rèn)為,泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)不具有提起訴訟的原告主體資格。

  他們的理由主要有兩點(diǎn)。其一,據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定,提起環(huán)境公益訴訟的主體必須是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)與這起案件沒(méi)有直接利害關(guān)系,不屬于民訟法規(guī)定的有關(guān)組織。

  其二,新環(huán)保法第五十八條規(guī)定,依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。今年6月23日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》規(guī)定,符合環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會(huì)組織提起的公益訴訟,應(yīng)當(dāng)依法受理。而泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)成立于2014年2月,到8月提起本案的環(huán)境公益訴訟時(shí),成立時(shí)間不滿5年,不具有訴訟主體資格。

  在二審法庭上,作為上訴人的4家企業(yè)代理人提出,一審法院認(rèn)定聯(lián)合會(huì)原告主體適格,違反了法律規(guī)定。

  對(duì)于被告代理人提出的質(zhì)疑,泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)答辯稱,民訴法規(guī)定,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織有權(quán)提起公益訴訟,這里“法律規(guī)定的”只針對(duì)機(jī)關(guān)。因?yàn)閷?duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),法無(wú)授權(quán)不可為。而社會(huì)組織只要符合民訟法規(guī)定的“有關(guān)”的要求,即可提起環(huán)境公益訴訟,而無(wú)須再由法律規(guī)定。

  泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)是在泰州市民政局注冊(cè)登記的、全市唯一的一家專門長(zhǎng)期從事維護(hù)社會(huì)公眾環(huán)境權(quán)益的環(huán)保組織,本案發(fā)生在泰州境內(nèi),損害了泰州的生態(tài)環(huán)境,與泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)的職能當(dāng)然“有關(guān)”。

  新環(huán)保法尚未施行,泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)符合民訟法和現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)定的起訴主體資格,當(dāng)然是可以提起本案公益訴訟的“有關(guān)組織”。他們提起本案公益訴訟,不僅是環(huán)境保護(hù)嚴(yán)峻形勢(shì)的客觀需求,也是維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、公眾利益的客觀需求。

  其實(shí),這本不應(yīng)成為一個(gè)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題,泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)于今年8月提起本案訴訟時(shí),完全具有符合現(xiàn)行法律規(guī)定的訴訟主體資格。因?yàn),此時(shí)新環(huán)保法還沒(méi)有施行,其對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織的約束條件尚未產(chǎn)生約束效力。

  泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)是今年2月25日經(jīng)泰州市民政局批準(zhǔn)設(shè)立、接受泰州市環(huán)保局指導(dǎo)的非盈利性社團(tuán)組織。作為依法成立的以保護(hù)環(huán)境為主旨的非盈利性社團(tuán)組織,為保護(hù)水生態(tài)環(huán)境和維護(hù)公眾環(huán)境利益,依據(jù)民訴法和現(xiàn)行環(huán)保法的規(guī)定,毋庸置疑有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。

  泰州中院一審認(rèn)為6家化工企業(yè)辯稱的“泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)沒(méi)有訴訟主體資格”不成立。一審和二審時(shí),泰州市和江蘇省人民檢察院分別委派的、作為支持起訴機(jī)關(guān)的代表出庭的副檢察長(zhǎng)也持相同觀點(diǎn)。其實(shí),一審法院受理此案,就意味著對(duì)泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴訟主體資格的認(rèn)可。

  雖然本案二審尚未判決,但筆者認(rèn)為,對(duì)此應(yīng)該沒(méi)有懸念。

  但是,本案被告方把這個(gè)問(wèn)題作為焦點(diǎn)揪住不放,提醒了我們,在2015年1月1日新環(huán)保法施行后,由誰(shuí)來(lái)作為原告提起環(huán)境公益訴訟,應(yīng)成為環(huán)保部門、司法部門,以及關(guān)心環(huán)境公益訴訟的專家、學(xué)者們認(rèn)真研究的一個(gè)問(wèn)題。

  如果把本案的起訴時(shí)間從2014年8月推遲到2015年1月1日后(至2019年2月25日),不僅泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)確實(shí)不具備起訴的主體資格,而且從筆者掌握的情況看,整個(gè)泰州市都沒(méi)有具備提起環(huán)境公益訴訟資格的社會(huì)組織。

  從近年來(lái)的司法實(shí)踐看,一些社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的案件往往因?yàn)槠鹪V人不具備原告資格被擋在了法院門外,導(dǎo)致大多數(shù)涉及生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的案件沒(méi)法受理、立案。因此,近年來(lái),環(huán)境公益訴訟在全國(guó)幾乎處于冰封狀態(tài)。即使是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì),其在2013年提起的8起環(huán)境公益訴訟也全部被拒絕受理,理由都是主體不適格。

  長(zhǎng)期以來(lái),哪些機(jī)關(guān)、哪些組織可以提起環(huán)境公益訴訟,一直是困擾環(huán)境公益訴訟的重大問(wèn)題。

  在2012年修訂通過(guò)、2013年1月1日起施行的《民事訴訟法》第五十五條作出“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”的規(guī)定時(shí),許多業(yè)界人士一度認(rèn)為,環(huán)境公益訴訟迎來(lái)了春天。

  但即將施行的新環(huán)保法第五十八條對(duì)哪些機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟沒(méi)有做出規(guī)定,對(duì)可以提起訴訟的社會(huì)組織又設(shè)置了嚴(yán)苛的條件。

  筆者注意到,11月26日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)的《大氣污染防治法(修訂草案)》沒(méi)有涉及到環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容。在作為環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)法的環(huán)保法對(duì)哪些機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟沒(méi)有做出規(guī)定的情況下,如果未來(lái)正式通過(guò)的專項(xiàng)法也不對(duì)此作出規(guī)定,這就意味著沒(méi)有機(jī)關(guān)可以提出環(huán)境公益訴訟。

  在公民自然人公益訴訟的主體資格已被民訴法排除在外,而如果機(jī)關(guān)又不能提起環(huán)境公益訴訟,符合新環(huán)保法規(guī)定條件的社會(huì)組織少之又少,甚至在許多設(shè)區(qū)的市一級(jí)行政區(qū)內(nèi)根本就沒(méi)有,則意味著新環(huán)保法實(shí)施后的相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi),環(huán)境公益訴訟必將進(jìn)入冬天。

  公益訴訟在世界各國(guó)司法實(shí)踐中一個(gè)最突出的問(wèn)題,就是訴權(quán)濫用。為了防止濫訴和節(jié)約司法資源,法律對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織設(shè)置一定的門檻是必要的。

  民間環(huán)保組織本應(yīng)是環(huán)境公益訴訟的主力軍。但就現(xiàn)實(shí)情況看,新環(huán)保法設(shè)置的這一門檻顯然過(guò)高了,客觀上制約了我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展,影響了環(huán)境保護(hù)的效果。

  其一,我國(guó)環(huán)保社會(huì)組織不發(fā)達(dá),許多組織成立時(shí)間短,注冊(cè)級(jí)別低,生存艱難。據(jù)去年民政部的調(diào)查,全國(guó)包括環(huán)保公益組織在內(nèi)的、能夠生存兩年以上的草根組織不到30%,能夠生存3~4年的只有15%。

  其二,提起環(huán)境公益訴訟需要相當(dāng)?shù)沫h(huán)保及法律專業(yè)能力和財(cái)力、物力的支撐,不少環(huán)保公益組織受條件、能力限制,本身就沒(méi)有提起環(huán)境公益訴訟的能力。

  其三,由于環(huán)保公益組織有一定的地域性,那些比較活躍、符合新環(huán)保法規(guī)定條件、且具有提起訴訟能力的,往往又與環(huán)境污染、環(huán)境損害事件“八竿子打不著”,不符合民訟法規(guī)定的“有關(guān)組織”中的“有關(guān)”的要求。

  其四,與西方國(guó)家對(duì)環(huán)保公益組織有著大量的社會(huì)捐贈(zèng)、不用自籌資金不同,我國(guó)許多環(huán)保公益組織為了生存,往往還從事著其他方面的活動(dòng),并非專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng),從而排除了這部分環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的資格。

  總之,既符合民訴法要求,又符合新環(huán)保法要求,可以提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織在全國(guó)范圍內(nèi)非常少。如不尋求合適的對(duì)策,新環(huán)保法施行后,環(huán)境公益訴訟將難以開(kāi)展。

  新環(huán)保法顯然不可能短期內(nèi)再行修改,解決好環(huán)境公益訴訟主體的適格問(wèn)題,必須另辟蹊徑。

  筆者認(rèn)為,覆蓋區(qū)域?yàn)閲?guó)家和省一級(jí)、已經(jīng)設(shè)立5年以上的環(huán)保公益組織,如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、生態(tài)文明研究與促進(jìn)會(huì)、環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等,可以將那些成立不足5年、專門從事環(huán)保公益活動(dòng)的社會(huì)組織,通過(guò)一定的手續(xù)整合到自己旗下,理順組織架構(gòu),賦予其訴訟的主體資格。提起環(huán)境公益訴訟時(shí),以中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等上級(jí)組織機(jī)構(gòu)的名義起訴,具體操作時(shí),由當(dāng)?shù)氐姆种C(jī)構(gòu)實(shí)施。

  這樣,既符合了民訴法規(guī)定的有關(guān)要求,又符合新環(huán)保法中規(guī)定的其他資格條件,從而鼓勵(lì)更多的環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟,推動(dòng)環(huán)境公益訴訟健康發(fā)展。
 

環(huán)境公益訴訟需另辟蹊徑?

時(shí)間:2014-12-19 

來(lái)源:中國(guó)環(huán)境報(bào)

作者:賀震

 
 
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