11月26日，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）正式發(fā)布。《指導(dǎo)意見》將生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源、信息和民用空間以及社會事業(yè)納入投融資機(jī)制創(chuàng)新范圍。其中，生態(tài)環(huán)保位居七大重點領(lǐng)域之首。作為具有典型外部性和公益性特征的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，創(chuàng)新投融資機(jī)制、引導(dǎo)社會資本投入，時間緊、任務(wù)重、需求大、情勢急。

　　增量、提效、多元是環(huán)保投融資機(jī)制創(chuàng)新的總目標(biāo)

　　目前，環(huán)境保護(hù)工作日趨深入，領(lǐng)域逐步拓寬，環(huán)境保護(hù)投資需求也日益加大。從當(dāng)前環(huán)境保護(hù)投資情況看，盡管多年來環(huán)保投資規(guī)模不斷增加，尤其是“十一五”以來，環(huán)保投資增加尤為顯著，但由于我國環(huán)境保護(hù)歷史欠賬較多，新增需求較大，環(huán)保投資總量與環(huán)境保護(hù)需求相比尚存在較大差距。

　　同時，現(xiàn)階段我國環(huán)保投資以規(guī)模效應(yīng)為主，資金總體效益尚需提高，急需從規(guī)模型向效益型轉(zhuǎn)變。

　　此外，政府資金投入對社會資本投入引導(dǎo)力度不夠，引導(dǎo)社會資本投入的市場化機(jī)制尚未建立，社會資本對環(huán)境保護(hù)投入的積極性不高。

　　黨的十八屆三中全會審議并通過《中共中央關(guān)于全面升華改革若干重大問題的決定》指出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制。為此，環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制創(chuàng)新的總體目標(biāo)是要解決環(huán)境保護(hù)資金投入不足、效率不高、社會資本環(huán)保投入積極性不強(qiáng)的問題�！吨笇�(dǎo)意見》明確了通過明晰產(chǎn)權(quán)制度、完善價格制度、強(qiáng)化政府引導(dǎo)帶動作用、創(chuàng)新融資方式等途徑，建立社會資本投入的盈利機(jī)制，提高環(huán)境保護(hù)融資能力，鼓勵社會投資特別是民間投資。

　　政府投入引導(dǎo)是社會資本投入的催化劑

　　為加大環(huán)境保護(hù)投入力度，“十一五”以來中央財政先后建立重金屬污染防治專項資金、主要污染物減排專項資金、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項資金、大氣污染防治專項資金等一系列專項資金。但目前政府資金投入領(lǐng)域?qū)挕⒎秶鷱V，難以發(fā)揮資金的合力，對社會資本投入帶動作用不強(qiáng)。同時，政府投資以固定資產(chǎn)投資為主，強(qiáng)化前期投入，補(bǔ)助方式多以投資補(bǔ)貼、財政貼息為主，資金使用方式不夠靈活，對社會資本投入的引導(dǎo)力度也較為有限。

　　《指導(dǎo)意見》的出臺，將轉(zhuǎn)變我國傳統(tǒng)財政支出的基本格局，充分發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的引導(dǎo)帶動作用。

　　一是進(jìn)一步明確了政府資金投入的重點方向，政府投資主要投向公益性和基礎(chǔ)性建設(shè)。對鼓勵社會資本參與的生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等重點領(lǐng)域，政府投資可根據(jù)實際情況給予支持。

　　二是從政府投資向政府采購轉(zhuǎn)變，穩(wěn)妥推進(jìn)政府向社會購買環(huán)境監(jiān)測服務(wù)，加強(qiáng)社會資本的環(huán)境監(jiān)測投入，緩解政府投資壓力。

　　三是優(yōu)化政府資金的使用方式，以強(qiáng)化資金的引導(dǎo)作用為重點，增強(qiáng)資金使用的靈活性，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與重點領(lǐng)域建設(shè)。

　　發(fā)展環(huán)境保護(hù)基金并專業(yè)化運作是實現(xiàn)PPP的重要載體

　　當(dāng)前環(huán)保資金供需缺口大，社會融資存在瓶頸。在積極穩(wěn)定專項資金規(guī)模的同時，研究建立環(huán)境保護(hù)基金，可以充分發(fā)揮財政資金的杠桿效應(yīng)，成為實現(xiàn)PPP（政府和社會資本合作模式）的重要載體，是大勢所趨。

　　一方面，以財政資金為引導(dǎo)，撬動社會資本投入，實現(xiàn)社會資本與環(huán)境保護(hù)需求的有效融合，可以實現(xiàn)財政資金在環(huán)境保護(hù)基金中的首次放大。

　　另一方面，不局限于直接固定資產(chǎn)投資的籌資拼盤，較多采用貸款和擔(dān)保等與社會資金捆綁使用方式，可以實現(xiàn)從基金資本到項目資金總額的二次杠桿放大�！吨笇�(dǎo)意見》提出鼓勵發(fā)展支持重點領(lǐng)域建設(shè)的投資基金，大力發(fā)展股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發(fā)起設(shè)立主要投資于生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金。政府可以使用包括中央預(yù)算內(nèi)投資在內(nèi)的財政性資金，通過認(rèn)購基金份額等方式予以支持。

　　產(chǎn)權(quán)交易制度與價格制度是投融資機(jī)制良性發(fā)展的基礎(chǔ)

　　產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)“有恒產(chǎn)者有恒心”，對財富的控制而形成的社會關(guān)系是最基本的社會關(guān)系。人與人之間的其他社會關(guān)系，本質(zhì)上都是財富支配關(guān)系或直接或間接的反映。

　　同樣，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，環(huán)境權(quán)益的有償取得、授權(quán)轉(zhuǎn)讓以及依法保障，是增強(qiáng)社會資本投資信心和動力、創(chuàng)造環(huán)保投資活動內(nèi)在需求的基本前提。

　　黨的十八屆三中全會明確提出，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制�！吨笇�(dǎo)意見》對上述環(huán)境權(quán)益進(jìn)行了細(xì)化，包括集體林權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)、新增水資源使用權(quán)等制度，以及開展相關(guān)權(quán)益的交易、流轉(zhuǎn)等。

　　制定合理的價格市場化政策是確保社會資本收益的關(guān)鍵�！吨笇�(dǎo)意見》提出推行兩部制水利工程水價和豐枯季節(jié)水價。進(jìn)一步推進(jìn)天然氣價格改革，盡快出臺天然氣管道運輸價格政策，適時調(diào)整煤層氣發(fā)電、余熱余壓發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價，完善可再生能源發(fā)電價格政策、調(diào)整燃煤發(fā)電機(jī)組環(huán)保電價政策。以產(chǎn)權(quán)界定、權(quán)益有償交易與市場化價格政策為前提，建立社會資本環(huán)保投入盈利機(jī)制的基礎(chǔ)與保障。

　　政府讓利型稅收和補(bǔ)貼政策是回報盈利機(jī)制的有機(jī)組成

　　理性經(jīng)濟(jì)人是經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要前提假設(shè)。確保社會資本取得合理回報、構(gòu)建社會資本盈利機(jī)制，是包括生態(tài)環(huán)保在內(nèi)所有重要領(lǐng)域投融資機(jī)制創(chuàng)新能否取得成功的關(guān)鍵和靈魂所在。建立社會資本投入回報機(jī)制有多種方式，其中實施政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、風(fēng)險補(bǔ)償?shù)日�府讓利措施，是降低社會投入成本，提高社會資本盈利能力的一項重要途徑。

　　《指導(dǎo)意見》提出市政基礎(chǔ)設(shè)施、兩部制水利工程水價、豐枯季節(jié)水價等價格調(diào)整不到位時，政府可根據(jù)實際情況安排財政性資金對企業(yè)運營進(jìn)行合理補(bǔ)償，使經(jīng)營者能夠獲得合理收益。

　　模式創(chuàng)新是環(huán)保投融資改革探索實踐的主導(dǎo)方向

　　除建立產(chǎn)權(quán)交易制度、政府讓利等行為外，開展環(huán)境資本運作、捆綁治理、聯(lián)合經(jīng)營、規(guī)�；�經(jīng)營等模式創(chuàng)新也是構(gòu)建社會資本盈利機(jī)制的有益補(bǔ)充。

　　《指導(dǎo)意見》指出，對社會資本利用荒山荒地進(jìn)行植樹造林的，在保障生態(tài)效益、符合土地用途管制要求的前提下，允許發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和森林旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)取得投資回報。創(chuàng)新市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營模式，鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，實行規(guī)�；�經(jīng)營，推進(jìn)市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級污水收集和處理、垃圾處理項目按行業(yè)“打包”投資和運營等，降低建設(shè)和運營成本，提高投資效益。

　　創(chuàng)新抵押擔(dān)保方式是破解環(huán)保領(lǐng)域融資難瓶頸的關(guān)鍵

　　治污需求企業(yè)與環(huán)保企業(yè)多以中小型企業(yè)居多，資金需求較多，但企業(yè)融資能力較弱。與傳統(tǒng)企業(yè)抵押擔(dān)保方式相比，排污企業(yè)和環(huán)保企業(yè)分別擁有排污權(quán)和收費權(quán)。相對排污權(quán)和收費權(quán)質(zhì)押方式，金融機(jī)構(gòu)實際上更傾向于傳統(tǒng)的房地產(chǎn)、固定資產(chǎn)、有價證券、國債券、各種股票等抵押品貸款。

　　為突破排污企業(yè)和環(huán)保企業(yè)投融資瓶頸，《指導(dǎo)意見》提出了探索創(chuàng)新信貸服務(wù)，支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，探索利用工程污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款，允許利用相關(guān)收益作為還款來源。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步放開地方融資平臺對環(huán)境保護(hù)類項目的融資限制。

　　作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院

 

積極推動環(huán)保投融資機(jī)制創(chuàng)新