智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施是支撐智慧城市可持續(xù)發(fā)展的基石，其建設(shè)水平直接決定智慧城市的發(fā)展前景。本文提出了構(gòu)建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公私合作（PPP）模式，從已有、新建和改擴(kuò)建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施三種類型，給出了構(gòu)建政府公共部門與民營部門合作的三條路徑，并就監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和合作伙伴選擇機(jī)制提出了相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞] 智慧城市 基礎(chǔ)設(shè)施 PPP模式

一、智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的基本內(nèi)容和特殊經(jīng)濟(jì)屬性

智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施有兩層含義。從廣義上講，指的是在城市的地上和地下的各類市政設(shè)施，如道路及給排水管網(wǎng)、燃?xì)夤芫W(wǎng)、路燈等市政設(shè)施中充分運(yùn)用信息化和網(wǎng)絡(luò)手段，以實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的智慧化管理，例如，道路根據(jù)干燥度自動(dòng)啟動(dòng)灑水裝置，燃?xì)夤艿滥軌蛱綔y(cè)壓力等參數(shù)，出現(xiàn)異常時(shí)自動(dòng)關(guān)閉并通知維修，以防爆裂。從狹義上講，指的是在城市范圍內(nèi)建設(shè)隨時(shí)、隨地、無所不在的信息基礎(chǔ)設(shè)施，包含光網(wǎng)城市、無線城市、三網(wǎng)融合、智能電網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等，使城市信息基礎(chǔ)設(shè)施滿足公眾“即需即供”的需求，像使用水、電一樣方便。本文所闡釋的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施范圍是基于狹義的定義，具體包括：

1．光網(wǎng)城市：即以光纖為網(wǎng)絡(luò)的城市。光網(wǎng)城市的啟動(dòng)，源于2010年4月工信部、國家發(fā)改委等七部委發(fā)起的《關(guān)于推進(jìn)光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的意見》，該意見要求加快推進(jìn)光纖寬帶建設(shè)，加速城市光纖到戶、農(nóng)村光纖到村。

2．無線城市：即使用高速寬帶無線技術(shù)，覆蓋城市行政區(qū)域，向公眾提供隨時(shí)隨地接入、高速的無線網(wǎng)絡(luò)，讓公眾可以充分利用無線終端或無線技術(shù)獲取信息。這是城市信息化和現(xiàn)代化的一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，也是衡量城市運(yùn)行效率、信息化程度以及競(jìng)爭(zhēng)水平的重要標(biāo)志。

3．三網(wǎng)融合：即電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)這三張網(wǎng)絡(luò)在向?qū)拵�通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)的演進(jìn)過程中，通過技術(shù)改造，使其技術(shù)功能趨于一致、業(yè)務(wù)范圍趨于相同，網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、資源共享，為用戶提供語音、數(shù)據(jù)和廣播電視等多種服務(wù)。

4．智能電網(wǎng)：即電網(wǎng)智能化，也被稱為“電網(wǎng)2.0”，它是建立在集成的、高速雙向通信網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，通過先進(jìn)的傳感和測(cè)量技術(shù)、先進(jìn)的設(shè)備技術(shù)、先進(jìn)的控制方法以及先進(jìn)的決策支持系統(tǒng)技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)的可靠、安全、經(jīng)濟(jì)、高效、環(huán)境友好和使用安全的目標(biāo)。

5．物聯(lián)網(wǎng)：即通過射頻識(shí)別（RFID）、紅外感應(yīng)器、全球定位系統(tǒng)、激光掃描器等信息傳感設(shè)備，按約定的協(xié)議，把任何物品與互聯(lián)網(wǎng)相連接，進(jìn)行信息交換和通信，以實(shí)現(xiàn)對(duì)物品的智能化識(shí)別、定位、跟蹤、監(jiān)控和管理的一種網(wǎng)絡(luò)。

智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施具有一些特殊的經(jīng)濟(jì)屬性:

1．自然壟斷性

智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷特性主要表現(xiàn)在：（1）企業(yè)數(shù)量有限。投資者為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和減少對(duì)資源的浪費(fèi)，一般在同一項(xiàng)目上盡量避免重復(fù)建設(shè)，因此，從事智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)維的企業(yè)數(shù)量較少。（2）經(jīng)營帶有公益性。行業(yè)內(nèi)的從業(yè)者需要為社會(huì)提供公共通信產(chǎn)品和公共通信服務(wù)，滿足社會(huì)的公眾利益，企業(yè)經(jīng)營的公益性較強(qiáng)，特別是有線和無線網(wǎng)絡(luò)的普遍服務(wù)機(jī)制，使得從業(yè)者不能完全按照市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作。（3）企業(yè)的目標(biāo)與公共目標(biāo)不易協(xié)調(diào)。企業(yè)經(jīng)營的目標(biāo)是追求利潤(rùn)最大化，需要維持較高的價(jià)格，而自然壟斷的公益性又要求從業(yè)者以較低的價(jià)格和較好的質(zhì)量為公眾提供服務(wù)，這是一對(duì)矛盾的問題。（4）企業(yè)處于支配地位。作為提供者，企業(yè)容易利用自己的壟斷優(yōu)勢(shì)，以較劣的產(chǎn)品和較差的服務(wù)換取較高的收費(fèi)，甚至附加種種不合理的交易條件。作為消費(fèi)者，則只能在為數(shù)不多的自然壟斷企業(yè)中進(jìn)行選擇。在提供者和消費(fèi)者的博弈中，消費(fèi)者往往處于不利的被動(dòng)地位。

2．準(zhǔn)公共產(chǎn)品性

智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性主要表現(xiàn)在：（1）不完全非排他性。智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施一旦建成, 所有在其覆蓋區(qū)域內(nèi)的公民都享有消費(fèi)此設(shè)施的權(quán)利，因此，具有一定的非排他性。但在實(shí)際操作中, 如果對(duì)消費(fèi)價(jià)格進(jìn)行定價(jià),可在一定程度上將拒絕付款的消費(fèi)者排除在受益范圍之外。（2）不完全非競(jìng)爭(zhēng)性。智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施一旦建成, 就不會(huì)因?yàn)楸灰粋�(gè)或更多的用戶使用而消耗, 即增加對(duì)一個(gè)用戶的供給所產(chǎn)生的邊際成本幾乎為零,一定程度的用戶數(shù)增加不會(huì)影響智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施在生產(chǎn)和運(yùn)營等方面的成本,且這些基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)所有人都具有可獲得性。

3. 網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性

相比其他網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施如鐵路、電力等，智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性更為明顯，互聯(lián)互通的要求更高，對(duì)于政府的協(xié)調(diào)和規(guī)制能力要求也更高。首先，智慧城市的基礎(chǔ)設(shè)施屬于信息網(wǎng)絡(luò)，傳遞的信息以比特等數(shù)字形式為主要特征，與傳統(tǒng)意義上傳送水、電、煤、氣等物質(zhì)和能量形式的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)形態(tài)完全不同，節(jié)點(diǎn)和連接的數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)形式更為復(fù)雜。其次，智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施特別是寬帶和無線網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)，已經(jīng)超出國界的范圍，形成了全球化的信息網(wǎng)絡(luò)，而電力、能源、交通等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施通常只局限于一國，供排水等基礎(chǔ)設(shè)施更是局限于較小的區(qū)域范圍。再次，從內(nèi)容上看，傳統(tǒng)電信網(wǎng)絡(luò)、有線電視網(wǎng)絡(luò)以及新興互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等在數(shù)字平臺(tái)的基礎(chǔ)上互相融合的趨勢(shì)十分明顯。最后，智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施包括從物理傳送、業(yè)務(wù)平臺(tái)支撐到實(shí)際應(yīng)用的各個(gè)層面和領(lǐng)域，其技術(shù)結(jié)構(gòu)體系更為復(fù)雜，管理和維護(hù)也因此更難把握。

二、我國智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，我國堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展新一代信息網(wǎng)絡(luò)，智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。光網(wǎng)城市方面，截至2012年6月，全國使用4兆及以上帶寬產(chǎn)品的用戶比例已經(jīng)達(dá)到了54％，比2011年末提升了14個(gè)百分點(diǎn)，全國已有12個(gè)省份4兆以上的寬帶產(chǎn)品用戶比例超過了60％。在網(wǎng)絡(luò)覆蓋能力上，新增光纖到戶覆蓋家庭超過了2300萬戶，也超過了全年3500萬目標(biāo)任務(wù)的一半。在寬帶用戶發(fā)展上，新增固定寬帶接入互聯(lián)網(wǎng)家庭超過了1000萬戶 。無線城市方面，已中移動(dòng)為例，截至2012年6月底，已有31個(gè)省248個(gè)城市與政府簽約，共30個(gè)省321個(gè)城市的無線城市上線推廣。應(yīng)用總數(shù)達(dá) 1.8萬，獨(dú)立使用用戶數(shù)達(dá)2608萬,訪問PV量超過47913萬 。三網(wǎng)融合方面，全國已經(jīng)有54個(gè)地區(qū)成為"三網(wǎng)融合"的試點(diǎn)區(qū)域，覆蓋人口已經(jīng)達(dá)到3億人以上 。經(jīng)廣電總局批準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目服務(wù)持證機(jī)構(gòu)已達(dá)617家、網(wǎng)絡(luò)廣播電視臺(tái)有17家、20家單位開展移動(dòng)通信網(wǎng)手機(jī)電視業(yè)務(wù)、7家單位開展互聯(lián)網(wǎng)電視業(yè)務(wù)。IPTV方面，CNTV與百視通成立合資公司，2012年5月份發(fā)布的《關(guān)于IPTV集成播控平臺(tái)建設(shè)有關(guān)問題的通知》規(guī)定，省級(jí)電視臺(tái)可以申請(qǐng) IPTV分平臺(tái)播控權(quán) 。智能電網(wǎng)方面，從2010到2012年，“加強(qiáng)智能電網(wǎng)建設(shè)”三次寫入了我國政府工作報(bào)告，并納入國家“十二五”規(guī)劃綱要。4年來，累計(jì)安排了303項(xiàng)智能電網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目，已建成投產(chǎn)251項(xiàng)試點(diǎn)項(xiàng)目，制定并發(fā)布了《智能電網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)劃》 。物聯(lián)網(wǎng)方面，2011年中國物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過2600億元。產(chǎn)業(yè)分布上，已初步形成環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角以及中西部地區(qū)四大區(qū)域集聚發(fā)展的總體產(chǎn)業(yè)空間布局 。2012年8月，工信部發(fā)布了《無錫國家傳感網(wǎng)創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要(2012—2020年)》，將加大對(duì)示范區(qū)內(nèi)物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持力度，加強(qiáng)稅收政策扶持，并推進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過資本市場(chǎng)直接融資。

我國智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在不斷取得良好成績(jī)的同時(shí)，也存在著一些問題。一是投資主體分散。智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體即有各級(jí)政府，還有三大電信運(yùn)營商、廣電、電力公司、相關(guān)企業(yè)等，投資主體分散，難以形成合力。二是對(duì)多元投融資的激勵(lì)不足。政府在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的前期建設(shè)過程中，往往以財(cái)政性資金投入為主，向民間資本的開放不夠，難以對(duì)民間資本形成有效的吸引和拉動(dòng)，財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)發(fā)揮不夠。三是運(yùn)營管理效率低下。表現(xiàn)在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的融合共享程度不夠，部門往往各建一套專有設(shè)施，難以形成高效的運(yùn)行和管理模式。

三、構(gòu)建我國智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的若干建議

PPP模式，是英文Public Private Partnerships的縮寫，可譯為公私合作伙伴模式。對(duì)于PPP的定義，聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃署、歐盟委員會(huì)等諸多機(jī)構(gòu)和Savas、Kernaghan 等諸多專家都給出了各自的定義，這些含義中包含了幾個(gè)共同特征是：1、以合作為前提；2、把提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，包括提供基礎(chǔ)設(shè)施，作為合作的目標(biāo)；3、強(qiáng)調(diào)利益共享；4、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

本文所指的PPP模式，借鑒了財(cái)政部科研所賈康研究員和孫潔研究員的定義，認(rèn)為，PPP模式是指政府公共部門與民營部門在合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也為民營部門帶來利益的一種合作和管理模式。通過這種合作和管理，可以在不排除、并適當(dāng)滿足私人部門的投資營利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。

在當(dāng)前，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速不斷下滑的形勢(shì)下，引入民間資本，投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要選項(xiàng)。2012年7月召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，要在鐵路、市政、能源、電信、金融、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域盡快推出一批引導(dǎo)民間投資參與的重點(diǎn)項(xiàng)目 ，發(fā)揮示范帶動(dòng)效應(yīng)，中央各部委也相應(yīng)出臺(tái)了引導(dǎo)民企投資的實(shí)施細(xì)則。在此背景下，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)入運(yùn)營市場(chǎng)，開展各類增值應(yīng)用業(yè)務(wù)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

構(gòu)建我國智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的PPP模式，可以從智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的三種不同類型出發(fā)，打造政府公共部門與民營部門合作的三條途徑。

資料來源：轉(zhuǎn)引自E.S.薩瓦斯《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，北京.中國人民大學(xué)出版社 2002.6，P259

（一）已有智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作模式。

政府可以通過出售、租賃、運(yùn)營和維護(hù)合同承包、轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓等形式與民營企業(yè)合作，由政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，讓民營企業(yè)進(jìn)來參與智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營和管理。民營企業(yè)可以直接向使用者收費(fèi)，也可以通過政府向使用者收費(fèi)。

1．民營企業(yè)通過購買或租賃的形式獲得智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)。在這種形式下，民營企業(yè)可以在政府的特許經(jīng)營權(quán)下，自己向用戶收費(fèi)。如可對(duì)民間資本進(jìn)一步開放網(wǎng)絡(luò)托管業(yè)務(wù)，電信企業(yè)將自有網(wǎng)絡(luò)、或設(shè)備委托民營企業(yè)進(jìn)行第三方管理和維護(hù)服務(wù)，以促進(jìn)專業(yè)化分工，提升服務(wù)水平。同時(shí)，支持民間資本在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域投資，進(jìn)一步對(duì)民間資本開放互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心（IDC）和接入服務(wù)（ISP）業(yè)務(wù)，引導(dǎo)民間資本參與IDC和ISP業(yè)務(wù)的經(jīng)營活動(dòng)。

2.民營企業(yè)對(duì)政府擁有的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營和維護(hù)。在這種形式下，由政府向民營企業(yè)支付一定的費(fèi)用。如可在各部門信息資源整合的基礎(chǔ)上，成立統(tǒng)一的政務(wù)信息資源管理中心，引進(jìn)民營企業(yè)合作伙伴，對(duì)各部門電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)行和維護(hù)管理，并由政務(wù)資源信息資源管理中心支付相應(yīng)的費(fèi)用給運(yùn)維企業(yè)，以提高資源的利用效率。

（二）智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建和改造的公私合作模式

對(duì)于需要維修或需要擴(kuò)建或改造的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過租賃－建設(shè)－經(jīng)營（LBO）、購買－建設(shè)－經(jīng)營（BBO）、外圍建設(shè)（Wraparound Addition）等形式與民營企業(yè)開展合作。

在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的改擴(kuò)建過程中，由政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，民營企業(yè)負(fù)責(zé)對(duì)原有基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造，并對(duì)升級(jí)改造后的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營管理。在特許權(quán)下，經(jīng)營者向用戶收費(fèi)，并向政府交納一定的特許費(fèi)，這不但可以加快提升智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的功能和升級(jí)改造的速度，同時(shí)也為政府新建基礎(chǔ)設(shè)施籌集到了一定的資金。

作為配套措施，政府需要放寬對(duì)改擴(kuò)建項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻。民營企業(yè)在申請(qǐng)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施改擴(kuò)建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、集成等過程中，需要簡(jiǎn)化審批條件和流程，凡具有相應(yīng)資質(zhì)的民營企業(yè)，均可平等地參與到項(xiàng)目招標(biāo)中來。

（三）新建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作模式

新建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施大致可分為兩類：一是已有的基礎(chǔ)設(shè)施已不可再用，需重新建設(shè)；二是根據(jù)業(yè)務(wù)和承載的需求，需要新建。對(duì)于新建的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用建設(shè)－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營（BTO）、建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)－擁有－經(jīng)營（BOO）等形式與民營企業(yè)合作。

1．建設(shè)－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營（BTO）。即由民營企業(yè)對(duì)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，完工后轉(zhuǎn)交給政府部門，再由民營部門進(jìn)行經(jīng)營管理。這種形式有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率和質(zhì)量，也利于提高經(jīng)營管理的效率。在智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理期間，所有權(quán)屬于政府，民營企業(yè)則以租賃的形式獲得經(jīng)營權(quán)，同時(shí)也可以把建設(shè)時(shí)所使用的資金作為租金，從而獲得優(yōu)先租賃權(quán)。

2．建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓（BOT）。即由民營企業(yè)對(duì)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，建成后由民營企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營管理，按照特許經(jīng)營的合約時(shí)間，經(jīng)營到期后轉(zhuǎn)交給政府。在經(jīng)營管理期間，基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)歸屬政府，民營企業(yè)無需向政府交納使用費(fèi)，但在經(jīng)營到期后，需無償交還政府。在交還政府之前，民營企業(yè)必須保證智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施的完整性和正常功能。

3．建設(shè)－擁有－經(jīng)營（BOO）。即由民營企業(yè)建設(shè)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)完成后，民營企業(yè)獲得其所有權(quán)和永久經(jīng)營權(quán)。這里的永久經(jīng)營權(quán)是個(gè)相對(duì)概念，指的是在特許權(quán)下的“永久性”經(jīng)營。

新建智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式的一個(gè)典型應(yīng)用是鼓勵(lì)民間資本參與基站機(jī)房、通信塔等基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)，即根據(jù)專業(yè)化分工經(jīng)營，將基站機(jī)房、通信塔等基礎(chǔ)設(shè)施外包給第三方民營企業(yè)，并加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。