目前第三方治理有兩種模式，即“委托治理服務”型和“托管運營服務”型。 近年來，一些大型化工企業(yè)和化工園區(qū)采用第三方模式治理工業(yè)污染。中國經(jīng)濟導報記者 陳陽/攝

清潔行動

中國經(jīng)濟導報記者|陳陽

    近日，受國家發(fā)展改革委委托，全國工商聯(lián)環(huán)境商會向中央全面深化改革領導小組辦公室提交的環(huán)境污染第三方治理方案建議，通過設立500億元規(guī)模的國家環(huán)�；�金、實行稅收優(yōu)惠政策、加大信貸支持力度、拓展融資渠道等多項有力措施，促進我國環(huán)境污染第三方治理產業(yè)的發(fā)展。
    前不久，央視《新聞聯(lián)播》也報道了天津濱海新區(qū)在全國率先引入第三方治污模式，專業(yè)化治污公司作為治理工業(yè)污水的主體，提高治污效率的先進做法，進一步引起了各地對治污模式的思考。

解惑 何為“第三方治理”？

    目前，我國工業(yè)污染治理依然沿用“誰污染、誰治理”的思路，由排污企業(yè)自行解決治理問題。數(shù)據(jù)顯示，我國工業(yè)污染占總污染的70%以上，是環(huán)境污染的主要根源。
    環(huán)境污染第三方治理是指通過引入市場機制，由排污企業(yè)采取付費方式，把治理污染設施的建設、運營維護交給專業(yè)化的第三方機構來完成，實現(xiàn)“產污”和“治污”分離。
    北京師范大學環(huán)境學院教授陳彬在接受中國經(jīng)濟導報記者采訪時介紹說，發(fā)達國家工業(yè)減排普遍采用第三方治理的模式。近年來，工業(yè)污染第三方治理模式在我國燃煤電廠脫硫脫硝領域得到試行，取得顯著成效。“目前這個模式正在向污水治理領域延伸，這是一種必然趨勢。”
    全國工商聯(lián)環(huán)境服務業(yè)商會秘書長駱建華對中國經(jīng)濟導報記者表示，根據(jù)項目情況，環(huán)境污染第三方治理主要有兩種運作模式：一種是適用于新建、擴建項目的“委托治理服務”型。排污企業(yè)以簽訂治理合同的方式，委托環(huán)境服務公司對新建、擴建的污染治理設施進行融資建設、運營管理、維護及升級改造，并按照合同約定支付污染治理費用。在合同期內，環(huán)境服務公司通過第三方運營確保達到合同約定的減排要求，并承擔相應的法律責任。另一種是適用于已建成項目的“托管運營服務”型。排污企業(yè)以簽訂托管運營合同的方式，委托環(huán)境服務公司對已建的污染治理設施進行運營管理、維護升級改造等，并按照合同約定支付托管運營費用。在合同期內，環(huán)境服務公司通過第三方運營確保達到合同約定的污染減排要求，并承擔相應的法律責任。
    “兩種模式的區(qū)別在于環(huán)境服務公司是否擁有治污設施的產權。前者擁有或者部分擁有產權，后者不擁有產權，只接受排污企業(yè)托管，負責其治污設施運營管理。”駱建華如是說。

優(yōu)勢 專業(yè)化“一舉三得”

    盡管環(huán)保投入逐年增加，各類環(huán)境污染治理設施加速建設，但我國環(huán)境形勢仍然嚴峻。在今年4、5月份，蘭州、武漢、靖江多地密集發(fā)生的城市水污染事件，使環(huán)境污染問題再次成為輿論關注的焦點。受困于目前的治污效果，第三方治理是大勢所趨。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要“建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理”。
    駱建華表示，企業(yè)作為市場競爭主體和自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立法人，難以從宏觀和長遠的角度建立有利于環(huán)境保護的自我約束機制。此外，受經(jīng)濟實力、技術水平、監(jiān)管等因素的制約，很難做到每個企業(yè)都能建設污染治理設施，即使建成了往往也不能正常有效運行，出現(xiàn)了建而不運、運而不足的現(xiàn)象，嚴重影響著污染治理效果。
    駱建華指出，這顯示出我國工業(yè)污染治理一直以來沿用的“誰污染、誰治理”思路正在接受越來越多的挑戰(zhàn)。
    駱建華認為，推進環(huán)境污染第三方治理可謂“一舉三得”。首先，環(huán)保執(zhí)法部門監(jiān)管對象集中可控，有利于政府有效監(jiān)管。以前政府監(jiān)管面對的是千家萬戶的企業(yè)，可能有很多的排污點，采取這種集中式的污水治理模式，把許多分散的點變成了比較集中的點，這有利于政府監(jiān)控。其次，可以刺激環(huán)保企業(yè)和產業(yè)的發(fā)展，環(huán)境服務公司由過去單純的設備制造、工程建設拓展到環(huán)境治理運營服務中。再次，排污企業(yè)采用專業(yè)化治理降低了治理成本，提高了達標排放率。
    專家指出，“污染者付費、專業(yè)化治理”的模式，正成為當下企業(yè)環(huán)境治污的新思路。
    近年來，一些大型化工企業(yè)和化工園區(qū)也嘗試著采用第三方模式以降低污染治理成本，如燕山石化委托威立雅水務處理企業(yè)工業(yè)廢水、上�；�工園區(qū)委托中法水務處理園區(qū)工業(yè)廢水。

破題 發(fā)展“第三方治理”難在哪？

    然而，在采訪中，不少業(yè)內人士表示，環(huán)境污染第三方治理在運行中還存在諸多問題，如第三方企業(yè)盈利模式不明確，排污企業(yè)與治污企業(yè)法律責任不清等，這些問題給政府的宏觀規(guī)劃及環(huán)境監(jiān)管帶來了新挑戰(zhàn)，同時也阻礙了第三方治理模式的推廣與應用。

盈利模式有待細化

    多次重點開展環(huán)境金融服務試點并探索環(huán)保項目融資機制的湖南現(xiàn)代環(huán)境科技有限公司董事長杜明輝在接受中國經(jīng)濟導報記者采訪時表示，目前對第三方治理公司來說，盈利模式不明確，影響了相關企業(yè)進入該領域的積極性。
    “目前來說，污水處理和垃圾焚燒發(fā)電這兩類項目基本已經(jīng)形成了成熟的盈利模式。污水處理費與水費“一票收取”，有一定保證；另外垃圾焚燒發(fā)電主要靠發(fā)電并網(wǎng)獲得收入，國家在這方面政策比較明確，也得到了落實。”杜明輝指出，由于受一些客觀因素影響，用焚燒方式之外的其他工藝的垃圾處理項目和重金屬礦渣污染治理，雖然目前正在形成其自有的盈利模式，但仍缺少統(tǒng)一的政策支持和有力的推行手段。此外，土壤修復、農村環(huán)境連片整治和污泥處理處置等項目，目前盈利模式還比較模糊。

需建立完善的治理評價體系

    專家指出，治理效果評價標準和體系不明確，也影響了第三方治理的推廣。
    我國在2009年就己經(jīng)發(fā)布了《國家環(huán)境保護技術評價與示范管理辦法》，對污染防治技術、產品、裝備，以及環(huán)境監(jiān)測技術和產品，包括對從業(yè)人員資格進行嚴格要求。但是目前還沒有建立一套完整的后評價標準，以及與之配套的對技術、從業(yè)人員和提供服務的第三方的評價體系。
    “我們每一個項目在實施前有環(huán)評、可研等完善的前期手續(xù)，但是治理后的效果如何，就因為缺少完整的評價標準而不得而知，第三方本身也因為缺少后評價體系，無法以可量化的數(shù)據(jù)事實而被評價。”杜明輝強調。
    江西省新余市環(huán)保局局長鄒建福也對中國經(jīng)濟導報記者表示，缺少環(huán)境服務收費標準，使得第三方治理效果難以評判，也讓環(huán)保部門難以選擇合適的第三方治理企業(yè)。“按照國務院下放行政審批權、轉變政府職能的要求，對于環(huán)境服務企業(yè)不再進行審批，也就是說任何企業(yè)均可以進入環(huán)境污染第三方治理市場，這給排污企業(yè)或地方政府選擇第三方治理企業(yè)帶來了一定困難。”鄒建福指出，“由于缺少環(huán)境治理成本估算和治理效果評判的標準，地方政府在執(zhí)行項目招投標過程中面臨兩難困境：是價低者得呢？還是效果佳者得？如果是價低者得，很難保障污染治理的效果，一旦效果不佳，投入的治理資金打了水漂，責任誰來負？如果是效果佳者得，那怎樣才算效果佳？如果效果佳的企業(yè)報價比其他企業(yè)高，貿然選取這家企業(yè)，將來如何跟審計交代？此外，一些小型環(huán)保企業(yè)打著成本低、見效快的‘幌子’混淆視聽，也容易擾亂市場秩序。”

治污、排污企業(yè)責任界定不清

    我國環(huán)境污染治理原則正在由“誰污染、誰治理”向“誰污染、誰付費”轉變。推行環(huán)境污染第三方治理，就是這種轉變的實踐形式。
    但是，業(yè)內人士表示，環(huán)境污染第三方治理還缺少法律依據(jù)支持，對于排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)，誰來承擔法律責任問題還沒有明確規(guī)定。“排污企業(yè)認為既然已經(jīng)將污染交由第三方治理，如果排污不達標，則應由第三方治理企業(yè)承擔相關責任；地方環(huán)保局認為依法應該對排污企業(yè)追責，但又不能放棄對第三方治理企業(yè)的監(jiān)管，以防發(fā)生環(huán)境污染事故。此外，在合同談判、爭議問題解決方面無法可依，地方只能‘摸著石頭過河’。”湖南省懷化市環(huán)保局副局長黎群對中國經(jīng)濟導報記者說。
    專家指出，在現(xiàn)有環(huán)保法律對治污、排污企業(yè)權責規(guī)定并不明晰的情況下，需要抓緊建立完善對第三方治污企業(yè)的約束機制。“對于排污企業(yè)來說，一旦將環(huán)境污染治理交由第三方環(huán)保公司來治理，則相當于給對方留了‘后門’，一旦第三方治污企業(yè)不按合同履行義務，排污企業(yè)將面臨極大的風險。如果排污不達標，將面臨罰款；還會影響正常生產，造成經(jīng)濟損失；一旦造成重大環(huán)境污染事故，還可能承擔刑事責任。目前對于第三方治污企業(yè)還缺少相應的約束措施，這是許多排污企業(yè)不愿意選擇第三方進行環(huán)境治理的重要原因之一。”黎群認為。

稅收、融資障礙待進一步掃清

    專家指出，第三方治理面臨稅收障礙，企業(yè)請環(huán)保公司來治理，要付給環(huán)保公司費用，就要征稅，無形中提高了企業(yè)成本。因此，駱建華建議，在政策設計時減免第三方公司的稅收。
    另外，第三方治理同樣面臨融資障礙。“環(huán)保企業(yè)投資所需要的資金從哪里來？過去環(huán)保公司開展市政業(yè)務時靠土地和廠房做抵押向銀行貸款，現(xiàn)在給工業(yè)企業(yè)做污染治理，工業(yè)企業(yè)的土地沒法拿去抵押，融資就發(fā)生了困難。”湖南湘牛環(huán)保實業(yè)有限公司董事兼副總經(jīng)理戴慧敏對中國經(jīng)濟導報記者如是說。
    事實上，第三方治理污染常常伴有經(jīng)濟風險，但融資困難使得環(huán)保公司在出現(xiàn)經(jīng)濟風險時，難以通過融資渡過難關。如治理過程中，如果恢復生態(tài)消耗成本過高，或第三產業(yè)開發(fā)進展緩慢，第三方治理公司就要承擔很大的經(jīng)濟壓力。此外，如果上游企業(yè)的產量或者市場出了問題，環(huán)保公司也要承受連帶風險。一個很明顯的例子就是，2008年全球金融危機后，工業(yè)企業(yè)用電量下降，發(fā)電企業(yè)發(fā)電量隨之下降，彼時，為電廠提供脫硫服務的環(huán)保公司收益就出現(xiàn)了大幅下滑。
    為此，駱建華建議，設立國家環(huán)�；�金，為工業(yè)企業(yè)治污提供貸款。“當下，第三方治理推行的最大難點在資金投入。政府應主導建立地方環(huán)�；�金，從排污費、專項污染治理資金及財政轉移支付資金中拿出部分資金以充實環(huán)�；�金。”同時，輔以減免增值稅等辦法，使第三方治理污染在機制上更完善、更具可操作性。

打破原有治理格局考驗政府能力

    專家指出，對于企業(yè)購買環(huán)境服務的模式，如果參與環(huán)境污染第三方治理機制的各方，即排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)都能遵守環(huán)保法規(guī)，則可以減少環(huán)保部門的監(jiān)管任務，降低監(jiān)管成本。但是，如果參與各方均不能很好地履行相應的義務，反而會增加環(huán)保部門的工作量，增加監(jiān)管工作的復雜性。
    同時，采取環(huán)境污染第三方治理模式也打破了原有治理格局，還面臨規(guī)劃布局調整、原有人員安排等難題。
    記者在湖南省的調研中了解到，湖南湘牛環(huán)保實業(yè)有限公司為湖南駿泰漿紙有限責任公司提供第三方污水治理服務，對原有污水處理設施進行更新改造，再建設一套污水處理設施，使污水處理后能夠直接達標排放到環(huán)境水體，而不用排向工業(yè)園區(qū)污水處理廠，也因此可以少交排污費。相關人士表示，這種情況下，園區(qū)污水處理廠將面臨污水來源不足的問題，容易造成污染處理設施的閑置。
    此外，江西省新余市政府與湖南永清環(huán)保股份有限公司簽署合作協(xié)議，將該市水、氣、固廢、重金屬、生態(tài)修復等不同領域試點項目，交給專業(yè)環(huán)保公司。但是在提高了環(huán)境治理效率的同時，原有體制內從事環(huán)保工作的監(jiān)測人員、環(huán)衛(wèi)工人、污水處理廠工人等相關人員也面臨安置去向問題。“若無法有效解決這些問題，第三方治理模式在體制內或者政府層面上也很難有效推廣。”新余市環(huán)保局一位不愿具名的人士透露。