去年7月份，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，布置政府采購公共服務(wù)的指導(dǎo)意見，各個(gè)部門都在研究落實(shí)的相應(yīng)辦法，環(huán)保部也落實(shí)這個(gè)辦法。那么，政府公共服務(wù)采購該如何落地？ 在“2014（第八屆）環(huán)境技術(shù)產(chǎn)業(yè)論壇”上，中國水網(wǎng)/中國固廢網(wǎng)/中國大氣網(wǎng)總編、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心主任傅濤與大家特別分享了這一話題。
圖為中國水網(wǎng)/中國固廢網(wǎng)/中國大氣網(wǎng)總編、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心主任傅濤
傅濤認(rèn)為，采購公共服務(wù)，破除了長期存在的“公共服務(wù)到底該由政府直接提供抑或由市場提供”的爭論，廓清了“政府的事可以讓社會(huì)來干”的改革思路。為政府機(jī)制改革和產(chǎn)業(yè)改革定了音準(zhǔn)和基調(diào)。他介紹，政府采購公共服務(wù)落地需要考慮如下5個(gè)問題：
責(zé)任歸屬。2013年7月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確要求將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。
從責(zé)任的角度講，環(huán)境公共服務(wù)具有公益性和外部性，政府是環(huán)境公共服務(wù)的責(zé)任主體。中國環(huán)境公共服務(wù)的甲方是地方人民政府。政府采購公共服務(wù)會(huì)涵蓋特許經(jīng)營。農(nóng)村環(huán)境治理問題本質(zhì)上是采購服務(wù)問題，不是特許經(jīng)營問題。
服務(wù)原則。個(gè)人認(rèn)為政府采購公共服務(wù)需遵循四個(gè)原則：一是市場主導(dǎo)原則。凡市場能提供的，由市場提供，政府以采購方式進(jìn)行購買。二是逐步推進(jìn)原則。兼顧市場的供給能力，逐步推進(jìn)發(fā)展。三是系統(tǒng)優(yōu)化原則，需要通過頂層設(shè)計(jì)化解風(fēng)險(xiǎn)。四是政企協(xié)同問題。政企不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是甲乙方的關(guān)系，是伙伴關(guān)系。
采購范圍。什么范圍適合政府采購公共服務(wù)？12年以前，2002年開始，我們推動(dòng)市政公共領(lǐng)域,改革，建立起相對(duì)完善的公共服務(wù)體系，政府采購污水、垃圾無害化的解決方案。
今后及未來，河、湖流域環(huán)境修復(fù)服務(wù)，土地和地下水的環(huán)境修復(fù)服務(wù)河湖治理，工業(yè)園區(qū)的環(huán)境綜合服務(wù)，危險(xiǎn)廢棄物處理處置服務(wù)，將要重點(diǎn)突破的政府采購公共服務(wù)的領(lǐng)域，也是我們發(fā)展環(huán)境服務(wù)業(yè)的重點(diǎn)方向。在商業(yè)模式上更多的關(guān)注不限于這4個(gè)領(lǐng)域，但是一定包括這4個(gè)領(lǐng)域的商業(yè)模式的突破。
政策維度�？梢詮�6個(gè)維度考察如何建立政府采購公共服務(wù)體系。
一是引入市場機(jī)制。采購公共服務(wù)要有效率，一定要引入市場機(jī)制，市場機(jī)制不一定是招標(biāo)，可能是各種談判，讓政府甲方有比較的可能。采購需遵守政府采購法規(guī)定，以治理效果為最終標(biāo)準(zhǔn)；
二是需要服務(wù)主體專業(yè)化。環(huán)境服務(wù)涉及專業(yè)多、難度，社會(huì)影響深遠(yuǎn)，專業(yè)化是必要保障；
三是要有監(jiān)管規(guī)制。監(jiān)管分為兩個(gè)層面，一是制定環(huán)境服務(wù)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)企業(yè)的規(guī)制。地方人民政府采購某一個(gè)專業(yè)公司提供環(huán)境服務(wù)，他們之間是甲乙方關(guān)系，依據(jù)合同進(jìn)行監(jiān)管。公共服務(wù)采購，合同環(huán)境服務(wù)簽訂合同環(huán)境服務(wù)的協(xié)議，屬于經(jīng)濟(jì)協(xié)議，甲方對(duì)乙方是合同關(guān)系。甲方必須保證合理的付費(fèi)、發(fā)布相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、給邊際條件的支持，乙方要完成協(xié)議的要求。甲乙方需要第三方環(huán)境監(jiān)管。環(huán)境監(jiān)管必須是依法監(jiān)管，監(jiān)管必須是依法監(jiān)管，每一個(gè)動(dòng)作都必須依法進(jìn)行。甲乙方作為合同關(guān)系，可以依據(jù)合同約定進(jìn)行治理。另外，是從行業(yè)管理角度，加強(qiáng)環(huán)保部門基于排放標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管；
四是信息公開。對(duì)于環(huán)境服務(wù)，社會(huì)有知情權(quán)，信息公開利于服務(wù)競爭，需要第三方信息平臺(tái)的參與。信息公開可以降低監(jiān)管成本、化解政府壓力，有利于促進(jìn)與社會(huì)協(xié)調(diào)；
五是資金保障。公共服務(wù)采購，一方面需要依靠政府資金支撐。政府的支撐資金來源有兩方面：稅費(fèi)，這是環(huán)境收費(fèi)和環(huán)境稅的優(yōu)先保障。財(cái)政資金的經(jīng)常性服務(wù)采購列支支付；另一方面，支付保障是環(huán)境服務(wù)采購最重要的交易基礎(chǔ)。服務(wù)方的收益不光靠價(jià)格收益，也需要服務(wù)費(fèi)支付；
六是要對(duì)服務(wù)主體進(jìn)行扶持。目前，政策大力提倡發(fā)展混合所有制，鼓勵(lì)環(huán)境公共服務(wù)企業(yè)上市融資。同時(shí)給服務(wù)主體以鼓勵(lì)性稅收政策進(jìn)行扶持。
啟動(dòng)路徑。路徑設(shè)計(jì)包含幾個(gè)方面。
首先需要有很清晰的頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)，首先是交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，這是競爭機(jī)制的基礎(chǔ)政策保障。就像十年前給BOT做頂層設(shè)計(jì)一樣，我們要回答政府和運(yùn)營公司的關(guān)系。環(huán)境服務(wù)在土壤修復(fù)和河道治理領(lǐng)域的應(yīng)用比污水處理廠復(fù)雜，涉及的面更寬。頂層設(shè)計(jì)需要約定好服務(wù)個(gè)例和關(guān)聯(lián)方的責(zé)任，通過政策、法規(guī)及合同實(shí)現(xiàn)政策固化，明細(xì)各方職責(zé)。這是招標(biāo)的基礎(chǔ)，才有利于判斷風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，政府需要為頂層設(shè)計(jì)提供專項(xiàng)資金。
二是確定技術(shù)集成，設(shè)定面向治理效果的方案，進(jìn)行技術(shù)方案的經(jīng)濟(jì)型優(yōu)化。技術(shù)集成不能分割設(shè)計(jì)院能完成，需要系統(tǒng)解決方案提供商、EPC主力公司形成系統(tǒng)技術(shù)集成。我們強(qiáng)調(diào)在一個(gè)點(diǎn)上做專，但如何把技術(shù)做寬，做成面向效果的技術(shù)？這樣的技術(shù)人員太少，也沒有技術(shù)公司去做，而這也許就是市場的缺口。
三是進(jìn)行多渠道融資�？梢钥紤]合理的低成本、長周期資金組合：項(xiàng)目融資、產(chǎn)業(yè)基金、產(chǎn)業(yè)投資，或者與財(cái)稅體制進(jìn)行有效銜接，也可充分利用市場資金的支持，以及政策性資金與E20環(huán)境平臺(tái)的合作等。
四是搭建專業(yè)服務(wù)主體的產(chǎn)業(yè)生態(tài)族群，促進(jìn)專業(yè)服務(wù)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)合作，引入面向效果的運(yùn)營主體介入，形成族群間利益機(jī)制設(shè)計(jì)與固化。
總體來說，政府采購公共服務(wù)，應(yīng)該與目前財(cái)稅體制銜接，解決環(huán)境服務(wù)的資金問題，化解地方政府短期內(nèi)資金不足。政府采購公共服務(wù)，將帶動(dòng)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與轉(zhuǎn)型。環(huán)境服務(wù)業(yè)將成為環(huán)境產(chǎn)業(yè)的核心，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也能總體降低成本。
欲知傅濤關(guān)于環(huán)境產(chǎn)業(yè)更多觀點(diǎn)，敬請(qǐng)關(guān)注后續(xù)系列報(bào)道。
傅濤：政府采購公共服務(wù)如何落地？
時(shí)間：2014-06-20 來源：中國水網(wǎng)
