在人們呼吸著霧霾擔(dān)心空氣污染的同時,水污染也同樣嚴(yán)峻,“有河皆干,有水皆污”已經(jīng)不是一種夸張的說法。河流湖泊為我們提供生存生活所必需的水資源,已經(jīng)不再是取之不盡用之不竭。如何保護好水資源,這就需要生態(tài)補償。
流域生態(tài)補償就需要人們?yōu)樗Y源付出成本,從而保持其可持續(xù)性。那么怎么補償,補償給誰,如何建立公正的生態(tài)補償機制?
為此,記者專訪了中科院水資源研究中心副主任、中科院地理所研究員賈紹鳳。他認為生態(tài)補償不僅需要體制機制的創(chuàng)新改革,更需要政治魄力。
生態(tài)補償資金應(yīng)來自于政府和受益者
生態(tài)補償談了很多年了,它對于流域的治理或管理有何重要意義?為什么要提流域生態(tài)補償?
賈紹鳳:十八屆三中全會提出五大文明建設(shè),其中有生態(tài)文明,生態(tài)文明中水是非常核心的要素,山青水綠都關(guān)系到水。就宏觀背景來說,隨著人口越來越多、人類活動強度越來越大,自然生態(tài)系統(tǒng)受到人們的擠壓影響越來越強,為我們提供生態(tài)服務(wù)的資源越來越稀缺。為了維護、提高生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值,人們需要付出,而且付出要越來越多。
在沒有生態(tài)補償之前,自然提供的生態(tài)服務(wù)似乎是免費的,人們要想得到它又不想投入,那怎么可能長期持續(xù),這是一種矛盾。有了生態(tài)補償機制、制度,可以對生態(tài)系統(tǒng)進行維護,為人類提供更高的生態(tài)服務(wù)價值。
現(xiàn)在我們的空氣、水、土壤等污染嚴(yán)重,要想改變就得付出,要想山清水綠,改變空氣烏煙瘴氣、水又黑又臭、土壤污染造成的糧食不安全等現(xiàn)象,重要的就是保護好整個生態(tài)系統(tǒng)的健康,這就涉及到生態(tài)補償。
生態(tài)補償?shù)膶ο笫钦l,誰來補償?
賈紹鳳:十八屆三中全會提到,資源配置要發(fā)揮市場的決定性作用,生態(tài)服務(wù)是很重要的資源,應(yīng)該按照優(yōu)化資源配置、提高資源配置效率來做。雖然生態(tài)服務(wù)功能往往是公益性的,但是投入成本與效益要維持平衡的關(guān)系,否則就不能長期持續(xù)下去。
這個投入有兩方面,首先是政府投入,另外是享受生態(tài)服務(wù)功能好處的人要支付一部分費用。政府投入是很重要的一部分,我們國家搞了很多生態(tài)保護工程,但這往往是些重點項目,要想保護好整個生態(tài)服務(wù)功能,得到好處的人應(yīng)該支付費用。
中國的自然資源都屬于政府所有,作為資產(chǎn)所有人,政府應(yīng)該投入。而得到好處的,尤其是跨流域方面,把別人的好處拿給自己當(dāng)然應(yīng)該付出。
補償?shù)膶ο髴?yīng)該是生態(tài)系統(tǒng)的保護者,例如水源涵養(yǎng)區(qū)為保護水源作出犧牲的人、跨流域調(diào)水工程因調(diào)水而利益受損的人。
補償標(biāo)準(zhǔn)怎么定,怎么補償?
賈紹鳳:一方面我們要客觀地看,不能站在某個利益相關(guān)者的立場上來看,要避開完全從自身利益來考慮。
但各個地方都是從自己利益的角度出發(fā),全局利益往往不會去考慮的。
賈紹鳳:每個人每個地方為自身利益考慮是正當(dāng)合理的,但很多事情是需要妥協(xié)的,光從局部出發(fā)一定要做什么,肯定做不下去,一個地方要從其他地方免費調(diào)水,那肯定調(diào)不過來。很多時候,既要為自己考慮,把自己的需求充分表達出來,還要客觀公正地看別人的利害關(guān)系,所有人都獲利才是大贏家,只考慮自己,就會魚死網(wǎng)破。因此要相互考慮對方的利益,達成各方都能接受的方案。
這就需要一個機制或制度建設(shè),讓大家在一個框架內(nèi)達成共識?
賈紹鳳:對,現(xiàn)代社會需要利益共享、合作共贏的理念,更需要制度保證。比如跨流域調(diào)水,以前水資源都是國家的,國家有權(quán)從一個流域調(diào)到其他流域,這是一種行政命令,現(xiàn)在應(yīng)該承認被調(diào)走水的地區(qū)受到一定損失,應(yīng)該補償。
首先形成一種共識,應(yīng)該補償,其次就是補多少的問題。有人說要按照專家的估算進行補償,這是有難度的。水資源越來越稀缺,要提高利用效率,需要引入市場機制,按市場規(guī)律來辦很多事情就好辦多了。
補償標(biāo)準(zhǔn)不可能按照專家的理論估算執(zhí)行,應(yīng)該結(jié)合市場上利益相關(guān)者的協(xié)商結(jié)果,確定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)水的人想少給點錢,被調(diào)水的人想多要點,這就有個討價還價,最后確定一個大家都能接受的價格。
各方的討價還價實際上給調(diào)水提供了一個很好的決策工具,能否調(diào)水關(guān)鍵看雙方能否達成協(xié)議。比如現(xiàn)在南水北調(diào)西線從四川調(diào)水,如果四川調(diào)一方水要價5元錢,調(diào)入地區(qū)就要考慮水源的價格加上工程建設(shè)的成本,假設(shè)總共是20元錢一方水,那就要考慮生產(chǎn)什么東西能賺回來,成本太高就不敢調(diào)了。
對于微觀用戶的補償應(yīng)該強化
也有用政治影響力來調(diào)水,比如北京從河北調(diào)水。
賈紹鳳:現(xiàn)在主要是政府安排下的調(diào)水,北京從河北、山西調(diào)水都是給錢的,而且它們也都愿意。北京從河北應(yīng)急調(diào)水每方要3元錢,當(dāng)?shù)赜盟畠r格遠達不到這個數(shù),當(dāng)?shù)卣紤]各種利益關(guān)系寧愿賣水。但是,集體用戶和農(nóng)民用水就少了,沒人補償他們。
除了籠統(tǒng)說調(diào)水方和被調(diào)方有利益關(guān)系,調(diào)水區(qū)和受水區(qū)從各級政府到基層用戶都有各種利害關(guān)系,這里也有個利益平衡,需要系統(tǒng)考慮。
這就是我問的要補給誰的問題,補給當(dāng)?shù)卣麄兙驼f這些錢要用在水利工程、防洪等方面,而百姓用水減少所受的利益損失誰來補償?
賈紹鳳:目前我們補償?shù)闹黧w是政府對政府,將來還是應(yīng)該盡可能誰受損補償誰,農(nóng)民灌溉用水受損就應(yīng)該補給農(nóng)民。北京市在潮白河上游就是這么做的,鼓勵農(nóng)民少種水稻,一畝補多少錢,都補到農(nóng)民手中,這才體現(xiàn)了公平。
剛才我們已經(jīng)說到了一些不公平的現(xiàn)象,生態(tài)補償體制機制如何建設(shè)?
賈紹鳳:拿調(diào)水來說,水資源的所有權(quán)是屬于國家的,水資源的使用權(quán)屬于地方政府。從管理上說,政府對政府決策更容易,另一方面,對于微觀用戶的補償應(yīng)該強化。
這應(yīng)該比較難,個人沒有水資源所有權(quán),又不具備管理權(quán),只有部分使用權(quán),屬于弱勢群體,他們的利益怎么保障?
賈紹鳳:北京對潮白河上游農(nóng)民的補償就是很好的做法,只要你減少用水,我就補償給你。制度設(shè)計中首先考慮到個人,在有些方面能做到。同時集中式的“政府對政府”也有一些優(yōu)點,調(diào)水后很多也是補償給受影響的地區(qū)。像南水北調(diào),丹江口下游受影響,政府就給下游建補償工程,將長江水調(diào)過來補充進去,抵消部分不利因素,這樣的集中式補償也是很有效的。
南水北調(diào)有些水源地補償發(fā)到縣一級,再往下發(fā)就很困難,這應(yīng)該怎么解決?
賈紹鳳:把補償?shù)腻X發(fā)到地方政府,政府要公開一共給了多少補償,哪些人該補,補了多少,工程建設(shè)和辦公花費多少,要有這種公開的機制。
落實到個人錢很少,就會有人抱怨調(diào)出去那么多水就值這點錢,這其實反映一個問題,生態(tài)補償?shù)呢斦、?jīng)費來源很少,有人建議開征生態(tài)補償稅,這應(yīng)該怎么解決?
賈紹鳳:跨流域調(diào)水的生態(tài)補償是比較簡單的,誰調(diào)水誰付錢,而其他生態(tài)補償比較復(fù)雜,比如同一個流域內(nèi)上游水源保護,中下游用水,上中下游補償就比較復(fù)雜,因為水本來就是從上游流下來的。其實可以將水資源費更多地補償給上游,這是一個比較合理的資金來源。
上游是保護,是被動地不能做很多事情,不能開工廠不能開墾,這就受到影響了,按照市場機制也不好算,應(yīng)該用流域內(nèi)水資源費更多地傾斜給上游,再加上國家財政轉(zhuǎn)移支付。
還有一個可以探討的,流域內(nèi)上中下游協(xié)商,水資源保護怎么合理分攤費用。有一個很好的例子就是福建晉江,它的主體在泉州市范圍內(nèi),流域上中下游成立了一個市級的水資源管理委員會,將市級的水資源管理和水污染防治等功能綜合起來,由市長統(tǒng)管。它們的機制就是,下游縣市給上游付錢,建立污水處理廠,搞水資源保護工程,其他流域也可以這樣做。
這不涉及跨流域、跨行政區(qū)難度就小很多。
賈紹鳳:實際是一樣的,它底下還有很多縣市區(qū),這種矛盾永遠存在,就看有沒有政治魄力。中央也可以考慮這樣做,泉州的做法并沒有打亂行政架構(gòu),這個委員會就是議事決策機構(gòu),由市長牽頭,水利局、環(huán)保局、發(fā)改委、城建局等相關(guān)部門都納入進來。
如果重視水資源,為什么不應(yīng)該在管理體制方面進行適當(dāng)調(diào)整?我曾經(jīng)寫過建議,建議國務(wù)院成立水資源委員會,或者跟其他環(huán)境保護結(jié)合起來,成立資源環(huán)境保護委員會,由國家領(lǐng)導(dǎo)來主持,因為現(xiàn)在環(huán)保部和水利部的矛盾比較突出。原來有分工,環(huán)保不下河,水利不上岸,但中間有很多管理矛盾,兩個部門誰都沒管好水。