“理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感。”
這是全國(guó)政協(xié)委員、湖南環(huán)保廳副廳長(zhǎng)潘碧靈對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的評(píng)價(jià)。“從2005年以來(lái)，國(guó)務(wù)院每年都將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)列為年度工作要點(diǎn)，黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)提出，生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分。但由于缺少法律的硬約束和國(guó)家統(tǒng)一的強(qiáng)力部署，生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)展緩慢。”
在潘碧靈看來(lái)，當(dāng)前我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償常常陷入“只說(shuō)不做”、“知易行難”的困局，特別是跨省、市的生態(tài)補(bǔ)償難以落實(shí)，目前全靠自覺。在環(huán)境壓力和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)如此巨大的當(dāng)下，建議國(guó)家對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，盡快全面推行。
縱向生態(tài)補(bǔ)償存在三大問題
您如何評(píng)價(jià)我國(guó)現(xiàn)有的縱向生態(tài)補(bǔ)償制度？
潘碧靈：我國(guó)的縱向生態(tài)補(bǔ)償制度主要存在不全面、不平衡、不到位三個(gè)問題。
首先是不全面。2008年以來(lái)開展的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)自上而下的縱向生態(tài)補(bǔ)償，主要是對(duì)以森林生態(tài)系統(tǒng)為主的地方政府的補(bǔ)償，近年來(lái)國(guó)家才對(duì)以濕地和流域水環(huán)境為主的地方政府給予了適當(dāng)補(bǔ)助。森林生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償也往往由于資金不足、規(guī)劃不太科學(xué)等原因使得為生態(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)，本應(yīng)納入國(guó)家生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)未列進(jìn)去。
其次是不均衡。2008年以來(lái)，中央財(cái)政對(duì)國(guó)家重點(diǎn)功能區(qū)范圍內(nèi)的452個(gè)縣（市、區(qū)）開始實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)移支付；其中2008年為60億元、2009年120億元、2010年249億元、2011年300億元、2012年371億元、2013年達(dá)到440億元，目前生態(tài)補(bǔ)償考核范圍擴(kuò)大到482個(gè)縣。中央財(cái)政投入增加了6倍，生態(tài)補(bǔ)償范圍變化有限，只增加了30個(gè)縣。同時(shí)，根據(jù)現(xiàn)在的補(bǔ)償水平，列入了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的縣一年少則三五千萬(wàn)，多則過億的補(bǔ)償，而作了貢獻(xiàn)卻未列入的縣一分未補(bǔ)，縣域間不平衡，嚴(yán)重影響了未列入縣保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。
其次，生態(tài)補(bǔ)償資金并非到位。即使是已列入了生態(tài)補(bǔ)償?shù)目h，由于財(cái)政部的補(bǔ)償資金列項(xiàng)屬于一般轉(zhuǎn)移支付而非專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但這個(gè)專項(xiàng)又具有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金的性質(zhì)，加之財(cái)政對(duì)資金使用方向缺乏硬性要求，不少縣有的拿這筆錢去平衡財(cái)力，擠占、挪用補(bǔ)償資金現(xiàn)象十分普遍，有的依賴國(guó)家補(bǔ)償資金，縣里財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)保基本不再投入了，面對(duì)上級(jí)的檢查有的縣財(cái)政局長(zhǎng)甚至說(shuō)，關(guān)鍵是把賬做好，這嚴(yán)重影響了生態(tài)補(bǔ)償資金使用效果。
此外，盡管近幾年財(cái)政部、環(huán)保部加大了對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付縣的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估，但由于不少省、市、縣為了不影響中央財(cái)政資金爭(zhēng)取，基本上是報(bào)喜不報(bào)憂，監(jiān)測(cè)評(píng)估質(zhì)量大打折扣。
在縱向生態(tài)補(bǔ)償之外，您如何評(píng)價(jià)現(xiàn)在的橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀？
潘碧靈：橫向生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)過多年探索，仍然處于自發(fā)狀態(tài)。由于橫向生態(tài)補(bǔ)償缺乏法規(guī)政策約束，多數(shù)省均未開展此項(xiàng)工作，開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺(tái)和機(jī)制，導(dǎo)致橫向生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展不足，目前只有浙江、江蘇、安徽和江西等地開展了橫向生態(tài)補(bǔ)償。除資金補(bǔ)助外，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等補(bǔ)償方式未得到應(yīng)有的重視，橫向生態(tài)補(bǔ)償常常陷入“只說(shuō)不做”、“知易行難”的困局。
生態(tài)補(bǔ)償制度缺少硬約束
在前兩種生態(tài)補(bǔ)償之外，我國(guó)還存在專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償。您如何評(píng)價(jià)我國(guó)的專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償制度？
潘碧靈：就專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償而言，主要的問題是標(biāo)準(zhǔn)偏低，影響積極性和生態(tài)修復(fù)。如當(dāng)前生態(tài)公益林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于林地所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，一畝森林按照20年的主伐期計(jì)算，每一畝可以實(shí)現(xiàn)收入2000元，但是按照國(guó)家現(xiàn)在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營(yíng)20年只補(bǔ)償200元，相差太大，導(dǎo)致很多林農(nóng)不愿意納入國(guó)家生態(tài)公益林的范圍。
生態(tài)補(bǔ)償制度從上世紀(jì)90年代就開始探索，20多年過去了，為什么還存在這么多問題？
潘碧靈：生態(tài)補(bǔ)償管理體制涉及面廣，綜合性的管理部門有發(fā)改委、財(cái)政、環(huán)保等，專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償管理部門有農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國(guó)土等，現(xiàn)各部門之間缺乏整體協(xié)調(diào)，綜合管理誰(shuí)來(lái)牽頭也不是很明確，各有關(guān)部門工作和管理的要求也不是很明確、嚴(yán)格，嚴(yán)重影響了生態(tài)補(bǔ)償工作的推進(jìn)和開展。
因此，解決這個(gè)問題的出路，在于立法。目前，我國(guó)還沒有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。盡管國(guó)家發(fā)改委從2010年開始牽頭組織起草《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》和《生態(tài)補(bǔ)償條例》，但至今尚未出臺(tái)，已經(jīng)滯后于形勢(shì)的需要。有關(guān)部門出臺(tái)了一些生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶募筒块T規(guī)章，但其權(quán)威性和約束性不夠。
重新設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償制度
您對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的改革有哪些具體的建議？
潘碧靈：生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)系統(tǒng)工程，是生態(tài)文明的重要制度建設(shè)，需要頂層設(shè)計(jì)。首先，國(guó)家需要盡快對(duì)生態(tài)補(bǔ)償做出整體部署，出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)。通過完善政策和立法，建立健全生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。要加強(qiáng)立法，搞好頂層設(shè)計(jì)。
其次，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍。對(duì)生態(tài)環(huán)境狀況和生態(tài)資產(chǎn)進(jìn)行全面評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)南群箜樞�，將有限的補(bǔ)償資金合理分配，提高補(bǔ)償資金的利用效率。對(duì)大氣環(huán)境、耕地和土壤環(huán)境等有重要保護(hù)功能的區(qū)域，濕地、生物多樣性保護(hù)區(qū)等具有生態(tài)敏感性的區(qū)域，以及部分生態(tài)功能價(jià)值較高的限制開發(fā)區(qū)納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶�，完善生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域。
再者，生態(tài)補(bǔ)償要納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排，在財(cái)政預(yù)算安排中增設(shè)相關(guān)科目，并盡量提高補(bǔ)償額度。中央財(cái)政要進(jìn)一步加大對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，特別是中西部國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。完善礦山環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任機(jī)制，加大礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金征收力度。完善森林、草原、水、海洋等各種資源費(fèi)征收管理辦法，加大各種資源費(fèi)中用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎亍Ｍ七M(jìn)煤炭等資源稅從價(jià)計(jì)征改革，研究擴(kuò)大資源稅征收范圍，適當(dāng)調(diào)整稅負(fù)水平。適時(shí)開征環(huán)境稅。加大水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償資金的籌集力度。
在生態(tài)補(bǔ)償?shù)南到y(tǒng)設(shè)計(jì)中，補(bǔ)償方式也值得進(jìn)行多元化探索，因?yàn)槟壳暗纳鷳B(tài)補(bǔ)償主要靠財(cái)政資金。對(duì)此，您有哪些建議？
潘碧靈：我們應(yīng)該建立政府統(tǒng)籌、多層次、多渠道的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)的雙重作用，在加大財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償力度的同時(shí)， 要充分應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式。積極推進(jìn)資源使（�。┯脵�(quán)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償模式，引導(dǎo)社會(huì)各方參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。
