董戰(zhàn)峰等：深化生態(tài)補(bǔ)償制度改革的思路與重點(diǎn)任務(wù)
時(shí)間：2022-01-29
來源：環(huán)境保護(hù)
作者：董戰(zhàn)峰等
生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，是構(gòu)建現(xiàn)代生態(tài)文明治理體系的重要內(nèi)涵之一。我國生態(tài)補(bǔ)償制度雖然已具備較好的基礎(chǔ)，但仍面臨著生態(tài)環(huán)境要素補(bǔ)償制度尚不健全、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)利益關(guān)系不協(xié)調(diào)、市場(chǎng)化與多元化補(bǔ)償有待加強(qiáng)、配套能力建設(shè)與統(tǒng)籌推進(jìn)不足、缺乏考評(píng)和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制等問題與挑戰(zhàn)�！蛾P(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》明確了今后生態(tài)補(bǔ)償制度改革的思路框架與重點(diǎn)方向，強(qiáng)化了生態(tài)補(bǔ)償制度改革配套支撐能力的建設(shè)，加強(qiáng)了生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)推進(jìn)完善生態(tài)補(bǔ)償制度具有重要的意義。
生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，是落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)、調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)積極性、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。2021年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）�！兑庖姟吩趪鴦�(wù)院辦公廳于2016年印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》的基礎(chǔ)上，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，以不斷推進(jìn)完善我國生態(tài)補(bǔ)償制度為目標(biāo)，明確了進(jìn)一步深化生態(tài)補(bǔ)償制度改革的思路框架與重點(diǎn)任務(wù)�！兑庖姟返某雠_(tái)與實(shí)施在我國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)進(jìn)程中具有重要意義。
深入推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度改革的總體思路
深化生態(tài)補(bǔ)償制度改革已具備較好的基礎(chǔ)
近年來，生態(tài)補(bǔ)償受到了社會(huì)各界的高度重視。我國生態(tài)補(bǔ)償制度不斷完善，實(shí)踐不斷豐富，探索不斷深入[1-2]。在流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付兩個(gè)綜合領(lǐng)域，探索形成了較為健全的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[3-5]；在森林、草原、濕地等生態(tài)環(huán)境要素分類補(bǔ)償領(lǐng)域，探索創(chuàng)新了多樣化的生態(tài)補(bǔ)償模式；在海洋和大氣環(huán)境等生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，積累了一定的地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。我國已經(jīng)初步建立起覆蓋各生態(tài)環(huán)境要素的生態(tài)補(bǔ)償制度框架。生態(tài)補(bǔ)償成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制，以及“青山綠水”保護(hù)者與“金山銀山”受益者之間的利益調(diào)配手段[6]。生態(tài)補(bǔ)償不僅促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善、保護(hù)與發(fā)展的共贏，也成為重要生態(tài)保護(hù)地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的有效手段。
推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)仍面臨諸多問題與挑戰(zhàn)
一是各類生態(tài)環(huán)境要素補(bǔ)償制度尚不健全。生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系中的保護(hù)方和受益方責(zé)權(quán)不明確，存在保護(hù)成本較高、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、發(fā)展權(quán)益難以保障的問題，也存在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的科學(xué)化、精細(xì)化、差異化水平不足的問題。二是縱、橫向生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系中的利益關(guān)系不協(xié)調(diào)。財(cái)政支出在重點(diǎn)生態(tài)空間保護(hù)方面的責(zé)任不夠明確，跨省流域上下游地區(qū)之間的補(bǔ)償責(zé)任與補(bǔ)償收益不匹配，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施與山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)保護(hù)要求不匹配等問題，不僅使得生態(tài)保護(hù)相關(guān)方的積極性和能動(dòng)性難以充分調(diào)動(dòng)，也影響了生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的成效。三是市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償手段運(yùn)用不充分�，F(xiàn)有法規(guī)缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的明確規(guī)定，導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值無法定價(jià)，生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)交易難以開展，市場(chǎng)化補(bǔ)償難以滿足補(bǔ)償資金需求，生態(tài)補(bǔ)償只能主要依賴政府財(cái)政資金。補(bǔ)償方式也主要依賴政府行政性手段，多元化補(bǔ)償實(shí)施不足。四是生態(tài)補(bǔ)償?shù)呐涮啄芰ㄔO(shè)、實(shí)施統(tǒng)籌推進(jìn)不足。生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的支撐體系不完備，國家層面的生態(tài)補(bǔ)償立法空缺，影響了生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的不斷深化。監(jiān)測(cè)與評(píng)估機(jī)制不健全，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和基準(zhǔn)的制定還不明確或不合理，財(cái)稅等政策手段在生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮的作用不足，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施配套的項(xiàng)目準(zhǔn)備不足。五是生態(tài)補(bǔ)償與考核評(píng)估、監(jiān)督問責(zé)等相關(guān)政策的銜接性和協(xié)調(diào)性不足，生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吖δ軟]有得到充分發(fā)揮。
總體來看，生態(tài)補(bǔ)償在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中應(yīng)用還比較有限，效力發(fā)揮得還不夠。在推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作中，需要進(jìn)一步明確中央和地方、生態(tài)保護(hù)方和受益方等各相關(guān)方的權(quán)責(zé)關(guān)系，推進(jìn)補(bǔ)償權(quán)責(zé)相匹配，持續(xù)推進(jìn)健全各生態(tài)系統(tǒng)要素的生態(tài)補(bǔ)償；需要進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償在重要生態(tài)空間保護(hù)中的作用，綜合考慮補(bǔ)償制度的推進(jìn)實(shí)施；需要完善市場(chǎng)化補(bǔ)償實(shí)施能力，健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，充分發(fā)揮金融等市場(chǎng)手段的作用，讓生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為補(bǔ)償資金；需要加強(qiáng)補(bǔ)償制度實(shí)施的支撐體系建設(shè)，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)立法工作，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)等支撐能力，拓展補(bǔ)償資金渠道，提高補(bǔ)償資金績(jī)效；需要加強(qiáng)與考評(píng)等相關(guān)政策統(tǒng)籌推進(jìn)實(shí)施，提高政策實(shí)施的綜合效應(yīng)。
深化生態(tài)補(bǔ)償制度改革的總體思路已經(jīng)明確
《意見》堅(jiān)持理論導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，提出了下一步的改革思路框架和重點(diǎn)任務(wù)，并提出在強(qiáng)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、重要生態(tài)空間與海洋要素補(bǔ)償、市場(chǎng)化與多元化補(bǔ)償、提升支撐能力、強(qiáng)化統(tǒng)籌實(shí)施等方面有重要突破。改革的核心是堅(jiān)持“系統(tǒng)推進(jìn)、政策協(xié)同，政府主導(dǎo)、各方參與，強(qiáng)化激勵(lì)、硬化約束”的原則，著力加快健全有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合、分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償協(xié)調(diào)推進(jìn)、強(qiáng)化激勵(lì)與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)補(bǔ)償制度，著力提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、補(bǔ)償措施的精準(zhǔn)性和補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范性，同步統(tǒng)籌推進(jìn)做好碳達(dá)峰、碳中和工作。
《意見》進(jìn)一步明確了各級(jí)政府、企業(yè)和社會(huì)等不同主體在生態(tài)補(bǔ)償中的權(quán)責(zé)，提出加快完善生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的多元治理結(jié)構(gòu)，全力構(gòu)建“政府有力主導(dǎo)、社會(huì)有序參與、市場(chǎng)有效調(diào)節(jié)”的生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制，在全社會(huì)形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的合力。明確了未來深化制度改革的目標(biāo)，即“到2025年，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償制度基本完備。以生態(tài)保護(hù)成本為主要依據(jù)的分類補(bǔ)償制度日益健全，以提升公共服務(wù)保障能力為基本取向的綜合補(bǔ)償制度不斷完善，以受益者付費(fèi)原則為基礎(chǔ)的市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償格局初步形成，全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性顯著增強(qiáng)，生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)的局面基本形成。到2035年，適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)要求的生態(tài)補(bǔ)償制度基本定型”[7]。該項(xiàng)政策的出臺(tái)擘畫了未來15年生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)藍(lán)圖，尤其是重點(diǎn)明確了“十四五”時(shí)期的改革任務(wù)安排。
深化生態(tài)補(bǔ)償制度改革的重點(diǎn)方向
完善重要生態(tài)環(huán)境要素分類補(bǔ)償制度
不同生態(tài)環(huán)境要素的特征不同，其生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞胶褪侄我泊嬖谝欢ǖ牟町�，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施進(jìn)展差異也較大。尚未在國家層面推進(jìn)開展海洋等要素的補(bǔ)償探索。因此，需要進(jìn)一步建立健全重要生態(tài)環(huán)境要素分類補(bǔ)償制度。
一是深入推進(jìn)完善生態(tài)環(huán)境要素分類補(bǔ)償制度。針對(duì)需要進(jìn)一步健全各生態(tài)環(huán)境要素補(bǔ)償?shù)钠惹行枨螅兑庖姟访鞔_提出健全以生態(tài)環(huán)境要素為實(shí)施對(duì)象的分類補(bǔ)償制度，綜合考慮生態(tài)保護(hù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、生態(tài)保護(hù)成效等因素確定補(bǔ)償水平，健全以生態(tài)保護(hù)成本為主要依據(jù)的分類補(bǔ)償制度，根據(jù)江河源頭、蓄滯洪區(qū)、受損河湖、公益林、天然林、濕地、耕地、草原、近海等不同生態(tài)要素的生態(tài)保護(hù)成本予以適度補(bǔ)償，加快構(gòu)建分類補(bǔ)償制度。可以看出，此次改革除了繼續(xù)健全森林、草原、耕地等生態(tài)系統(tǒng)要素補(bǔ)償外，還提出了要研究建立近海生態(tài)補(bǔ)償制度。目前，海洋生態(tài)補(bǔ)償主要是以地方試點(diǎn)工作為主。山東、福建、廣東等省在圍填海、跨海橋梁、海底排污管道等項(xiàng)目建設(shè)中開展了生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，開發(fā)利用主體繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，資金用于海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。海洋生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)需要在總結(jié)地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)針對(duì)海洋開發(fā)利用活動(dòng)、海洋自然保護(hù)區(qū)等實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，厘清海洋生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)的財(cái)政責(zé)任，加大海洋生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)的財(cái)政資金投入，激勵(lì)并引導(dǎo)地方政府深入推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。
二是探索以生態(tài)系統(tǒng)為管理單元的生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)籌實(shí)施模式。推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償向靈活有效的統(tǒng)籌補(bǔ)償模式轉(zhuǎn)型。受我國行政管理機(jī)制的限制，完整的生態(tài)系統(tǒng)可能會(huì)被行政邊界劃分為不同的行政管理單元，且在同一行政單位內(nèi)的不同資源環(huán)境要素分屬不同職能部門管理，導(dǎo)致各類生態(tài)環(huán)境要素之間、分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償之間的生態(tài)補(bǔ)償資金存在重疊和空缺，這個(gè)問題是降低資金使用效益的重要因素之一。《意見》要求生態(tài)保護(hù)地區(qū)所在地政府在保障對(duì)生態(tài)環(huán)境要素相關(guān)權(quán)利人的分類補(bǔ)償政策落實(shí)到位的前提下，以完整的生態(tài)系統(tǒng)為基本空間單元，系統(tǒng)謀劃各類生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)不同渠道生態(tài)補(bǔ)償資金的統(tǒng)籌優(yōu)化使用，推進(jìn)提高生態(tài)補(bǔ)償工作的整體效益。
健全縱橫有機(jī)結(jié)合的綜合補(bǔ)償制度
《意見》明確要堅(jiān)持生態(tài)補(bǔ)償力度與財(cái)政能力相匹配、與推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化相銜接，按照生態(tài)空間功能，實(shí)施縱橫相結(jié)合的綜合補(bǔ)償制度，促進(jìn)生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)利益共享，充分發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償在保障國家生態(tài)安全中的作用。
一是發(fā)揮政府財(cái)政資金的主導(dǎo)作用。這是此次改革的重點(diǎn)任務(wù)之一。多年來，中央財(cái)政資金通過對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)支持和補(bǔ)助激勵(lì)等引導(dǎo)，在生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。但是，仍然需要進(jìn)一步加大中央財(cái)政支出責(zé)任，其他一些要素領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償工作也需要強(qiáng)化財(cái)政事權(quán)責(zé)任。因此，深入推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度改革首先要在強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任方面加大突破力度，明確中央財(cái)政在生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)中的支出責(zé)任，加大中央財(cái)政對(duì)重要生態(tài)保護(hù)區(qū)域、重點(diǎn)要素領(lǐng)域的投入，確保中央財(cái)政資金為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施提供足額保障，切實(shí)發(fā)揮好政府在生態(tài)補(bǔ)償工作中的主導(dǎo)作用。此次改革明確了以生態(tài)功能重要性突出地區(qū)和生態(tài)脆弱脫貧地區(qū)為重點(diǎn)，以提升公共服務(wù)保障能力為核心，以差異化的精準(zhǔn)補(bǔ)償為途徑，加大中央預(yù)算資金和各省級(jí)政府生態(tài)補(bǔ)償資金投入力度，持續(xù)深化改革縱向生態(tài)補(bǔ)償制度。
二是強(qiáng)化生態(tài)安全重點(diǎn)縱向補(bǔ)償。針對(duì)青藏高原、南水北調(diào)水源地等生態(tài)功能重要性突出的地區(qū)，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付測(cè)算中通過提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)、加計(jì)生態(tài)環(huán)保支出等方式加大支持力度，推動(dòng)其基本公共服務(wù)保障能力居于同等財(cái)力水平地區(qū)前列。對(duì)于自然保護(hù)地體系，著力建立健全以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)自然保護(hù)地規(guī)模和管護(hù)成效加大保護(hù)補(bǔ)償力度。并且，明確各省級(jí)政府要將生態(tài)功能重要地區(qū)全面納入省級(jí)對(duì)下生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付范圍。
三是完善縱向生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)體系。改進(jìn)縱向補(bǔ)償方法，加快建立反映生態(tài)功能狀況的差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付中突出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異性，提升補(bǔ)償政策的科學(xué)性與精細(xì)化水平。在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，綜合考慮生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等特點(diǎn)。進(jìn)一步突出國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的引導(dǎo)作用，以及補(bǔ)償生態(tài)功能和獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)好轉(zhuǎn)的雙重政策導(dǎo)向，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)域面積、功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善情況和貧困情況、地區(qū)維護(hù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的成本差異等因素的考慮，增強(qiáng)資金分配機(jī)制的合理性和公平性。建立反映生態(tài)本底狀況的差異化生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)紅線覆蓋比例與生態(tài)移民吸納程度的正向激勵(lì)機(jī)制，以及補(bǔ)償資金與破壞生態(tài)環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)的逆向關(guān)聯(lián)機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)工作等。
四是積極探索健全橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。近幾年來，新安江、九洲江、汀江—韓江、東江、引灤入津、密云水庫上游潮白河等跨省（區(qū)、市）流域已開展了上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償。長江經(jīng)濟(jì)帶云貴川3�。ǔ嗨恿饔颍�、安徽省與江蘇�。ǔ恿饔颍不帐∨c江西�。ㄩ嫿饔颍�、江西省與湖南�。O水流域）、重慶市與湖南�。ㄓ纤饔颍┖炗喠丝缡。ㄊ校┭a(bǔ)償協(xié)議，黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)啟動(dòng)。但是，跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還不健全，補(bǔ)償工作還沒有全面推開，補(bǔ)償基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、公平性、合理性有待進(jìn)一步完善，上下游地區(qū)相關(guān)方的自覺性和積極性尚未被充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)起來，流域橫向補(bǔ)償尚未成為流域綜合治理工作中上下游地區(qū)調(diào)整利益關(guān)系的一種有效手段。《意見》著力鞏固跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)成果，總結(jié)推廣成熟經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步拓展橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)母采w范圍。鼓勵(lì)地方政府開展橫向補(bǔ)償模式實(shí)踐創(chuàng)新，鼓勵(lì)地方加快重點(diǎn)流域跨省上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，以長江、黃河等重要流域?yàn)橹攸c(diǎn)建立全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，支持沿線�。▍^(qū)、市）在干流及重要支流自主建立省際和省內(nèi)橫向保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)生態(tài)功能特別重要的跨省和跨地市重點(diǎn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政分別給予引導(dǎo)支撐。鼓勵(lì)地方探索大氣等其他生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)補(bǔ)償方式等。
加快推進(jìn)市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償機(jī)制
市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩贪�，《意見》�?qiáng)調(diào)要積極運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，充分發(fā)揮其在生態(tài)補(bǔ)償資金籌集方面的重要作用，提升生態(tài)補(bǔ)償?shù)?ldquo;造血”功能。同時(shí)，市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償方式可以調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)各相關(guān)方利益關(guān)系，促進(jìn)受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償局面的形成，激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性。
一是加快建立多元化的生態(tài)環(huán)境權(quán)屬交易機(jī)制。推進(jìn)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，逐步開展市場(chǎng)化環(huán)境權(quán)益交易，推進(jìn)水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、生態(tài)保護(hù)地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易、碳排放權(quán)抵消機(jī)制等，完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)交易機(jī)制，拓寬生態(tài)產(chǎn)品變現(xiàn)渠道。特別要強(qiáng)調(diào)，碳排放權(quán)交易是生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)交易機(jī)制的重要舉措。自2011年國家發(fā)展改革委確定深圳、北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東七省市為試點(diǎn)地區(qū)以來，試點(diǎn)地區(qū)先后開展了碳排放權(quán)交易。截至2019年6月，7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)碳市場(chǎng)覆蓋了電力、鋼鐵、水泥等多個(gè)行業(yè)近3000家重點(diǎn)排放單位，累計(jì)成交量突破3.3億t，累計(jì)成交金額約71億元。試點(diǎn)范圍企業(yè)碳排放總量和強(qiáng)度實(shí)現(xiàn)“雙下降”，顯示出碳市場(chǎng)以較低成本控制碳排放的良好效果�！兑庖姟诽岢黾涌旖⑷珖寂欧艡�(quán)交易市場(chǎng)，健全以國家溫室氣體自愿減排交易機(jī)制為基礎(chǔ)的碳排放權(quán)抵消機(jī)制，將具有生態(tài)、社會(huì)等多種效益的林業(yè)、可再生能源、甲烷利用等領(lǐng)域溫室氣體自愿減排項(xiàng)目納入全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。碳排放權(quán)交易既是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾e措，也是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的重要手段。因此，生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)需緊密銜接碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。
二是充分發(fā)揮綠色金融在生態(tài)補(bǔ)償中的作用。針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償融資渠道窄、力度小、可持續(xù)性不足等問題，此次深化改革提出要拓展市場(chǎng)化融資渠道，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用，吸引社會(huì)資金進(jìn)入碳市場(chǎng)。研究發(fā)展基于水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等各類資源環(huán)境權(quán)益的融資工具，建立綠色股票指數(shù)，發(fā)展碳排放權(quán)期貨交易。鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)、非金融企業(yè)和機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極創(chuàng)新開發(fā)綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)等綠色金融產(chǎn)品。
三是深入探索多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式。生態(tài)補(bǔ)償需要因地制宜采取靈活的多樣化方式，鼓勵(lì)和指導(dǎo)地方探索建立資金補(bǔ)償之外的其他多元化補(bǔ)償方式。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策的地區(qū)大多為經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后且生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力較大的區(qū)域，存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、發(fā)展資金不足、信息閉塞、人才吸引力不強(qiáng)等發(fā)展限制。在對(duì)這些地區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，需要協(xié)同處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)、貧困消除和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多元目標(biāo)。《意見》明確提出，支持生態(tài)功能重要地區(qū)開展生態(tài)環(huán)保教育培訓(xùn)，引導(dǎo)發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)大綠色產(chǎn)品生產(chǎn)。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式項(xiàng)目試點(diǎn)。鼓勵(lì)地方探索生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理工程與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合模式。建立健全自然保護(hù)地控制區(qū)經(jīng)營性項(xiàng)目特許經(jīng)營管理制度。
加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度改革的支撐能力建設(shè)
生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的支撐體系不到位一直是影響生態(tài)補(bǔ)償深入推進(jìn)的短板。由于缺乏法律基礎(chǔ)，目前生態(tài)補(bǔ)償主要是依據(jù)重要文件精神推進(jìn)；由于生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系不健全，補(bǔ)償實(shí)施缺乏統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息支撐，財(cái)稅政策手段在生態(tài)補(bǔ)償中調(diào)節(jié)作用不足。
加快生態(tài)補(bǔ)償法治建設(shè)
我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳钊腴_展缺乏法律的支撐�，F(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)各主體參與補(bǔ)償?shù)囊龑?dǎo)不足，對(duì)地方深入探索生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)支持不足�！兑庖姟访鞔_加快推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償法治建設(shè)，為生態(tài)補(bǔ)償制度化建設(shè)夯實(shí)法律保障，主要包括研究制定生態(tài)補(bǔ)償條例，開展生態(tài)補(bǔ)償、重要流域及其他生態(tài)功能區(qū)相關(guān)法律法規(guī)立法研究，并鼓勵(lì)地方出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件，為各地開展生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供法律基礎(chǔ)。
完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系
生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)是生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的重要支撐，提升生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的監(jiān)測(cè)支撐能力有助于提升補(bǔ)償政策制定的科學(xué)性�！兑庖姟诽岢鲆涌鞓�(gòu)建統(tǒng)一的自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系，健全統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化監(jiān)測(cè)點(diǎn)位布局，提升自動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，推動(dòng)開展全國生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估。這要求加大生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)的科研力度，實(shí)現(xiàn)多種監(jiān)測(cè)方式的有效融合與優(yōu)化應(yīng)用，逐步整合生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的新方式，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)走向信息化、數(shù)字化、智能化、自動(dòng)化和規(guī)范化。我國生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)量大，數(shù)據(jù)種類豐富，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)涉及部門多、關(guān)系復(fù)雜，往往需要不同領(lǐng)域部門合作才能做好工作。在監(jiān)測(cè)工作中要加強(qiáng)多部門合作，加強(qiáng)各類監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)公開、共享，并建立生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和信息發(fā)布制度。
充分發(fā)揮財(cái)稅政策等協(xié)同增效作用
《意見》從發(fā)揮財(cái)稅政策調(diào)節(jié)作用和完善相關(guān)配套政策措施兩方面提出了有效的激勵(lì)措施。其明確要求發(fā)揮資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)稅費(fèi)以及土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源資產(chǎn)收益管理制度的調(diào)節(jié)作用。繼續(xù)推進(jìn)水資源稅改革。落實(shí)節(jié)能環(huán)保、新能源、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策，實(shí)施政府綠色采購政策，建立綠色采購引導(dǎo)機(jī)制等。此外，也強(qiáng)調(diào)要完善相關(guān)配套政策措施，包括建立占用補(bǔ)償、損害賠償與保護(hù)補(bǔ)償協(xié)同推進(jìn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制，建立健全依法建設(shè)占用各類自然生態(tài)空間的占用補(bǔ)償制度，逐步建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、綠色產(chǎn)品認(rèn)證及標(biāo)識(shí)體系，健全地理標(biāo)志保護(hù)制度，建立和完善綠色電力生產(chǎn)、消費(fèi)證書制度等，多措并舉、協(xié)同推進(jìn)，提高補(bǔ)償政策實(shí)施效能。
強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的激勵(lì)約束機(jī)制
明確生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中的各方責(zé)任
生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌麑?shí)施，需要明確并落實(shí)各相關(guān)方責(zé)任，從嚴(yán)實(shí)行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，加強(qiáng)政策宣傳�！兑庖姟穼�(duì)推動(dòng)改革任務(wù)落細(xì)落實(shí)提出了要求，地方各級(jí)黨委和政府要強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)，樹立正確政績(jī)觀，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，壓實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，嚴(yán)格實(shí)行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”。充分發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償工作部際聯(lián)席會(huì)議制度作用，及時(shí)研究解決改革過程中的重要問題，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度改革的跟蹤評(píng)估推進(jìn)。生態(tài)保護(hù)地區(qū)和生態(tài)受益地區(qū)要落實(shí)好保護(hù)和補(bǔ)償責(zé)任，生態(tài)保護(hù)地區(qū)統(tǒng)籌各渠道生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資源，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，杜絕邊享受補(bǔ)償政策、邊破壞生態(tài)環(huán)境，生態(tài)受益地區(qū)自覺強(qiáng)化補(bǔ)償意識(shí)，積極主動(dòng)履行補(bǔ)償責(zé)任。
強(qiáng)化考評(píng)等措施手段的綜合運(yùn)用
過去的生態(tài)補(bǔ)償工作推進(jìn)思路較為單一，沒有統(tǒng)籌考慮和綜合運(yùn)用生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施來協(xié)同推進(jìn)提升生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果。生態(tài)補(bǔ)償也未建立起績(jī)效導(dǎo)向的運(yùn)行機(jī)制，補(bǔ)償資金沒有充分銜接生態(tài)環(huán)境質(zhì)量績(jī)效變化水平。從提升生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果來看，需要進(jìn)一步理順生態(tài)補(bǔ)償與相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策措施之間的關(guān)系，強(qiáng)化這些措施對(duì)提高生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施水平的作用。其一，通過健全生態(tài)保護(hù)考評(píng)體系，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任落實(shí)情況、生態(tài)保護(hù)工作成效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，完善評(píng)價(jià)結(jié)果與轉(zhuǎn)移支付資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償資金全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。其二，完善補(bǔ)償資金統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管使用機(jī)制，為中央和地方開展資金使用情況跟蹤分析和績(jī)效評(píng)價(jià)提供統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)。其三，完善各項(xiàng)分類補(bǔ)償制度與相關(guān)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量掛鉤的財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。
強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的評(píng)估與監(jiān)督問責(zé)
及時(shí)了解生態(tài)補(bǔ)償制度改革的進(jìn)展、存在的問題等，可以更好地深入推進(jìn)改革工作。要建立生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)展跟蹤，開展生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果評(píng)估。督察是落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的重要抓手，建議將生態(tài)補(bǔ)償工作納入督察范圍，促進(jìn)地方政府落實(shí)好改革任務(wù)要求。強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償工作的監(jiān)督問責(zé)，補(bǔ)齊生態(tài)補(bǔ)償政策全過程管理的最后環(huán)節(jié)。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作正在穩(wěn)步推進(jìn)，要繼續(xù)深入推進(jìn)并不斷完善，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)格問責(zé)、終身追責(zé)。
加強(qiáng)地方制度建設(shè)探索的指導(dǎo)推進(jìn)
深入推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度改革是一場(chǎng)系統(tǒng)工程，要加強(qiáng)對(duì)地方落實(shí)《意見》、制定相關(guān)實(shí)施方案等工作的指導(dǎo)，建立定期調(diào)度推進(jìn)工作機(jī)制，選擇典型省市作為不同類型生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌咐芯奎c(diǎn)，推進(jìn)制度實(shí)施并深入探索，及時(shí)總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑谌珖秶鷥?nèi)宣傳推廣。建議成立國家生態(tài)補(bǔ)償工作專家組，加強(qiáng)對(duì)地方深入改革探索工作的技術(shù)指導(dǎo)。
【作者簡(jiǎn)介】
董戰(zhàn)峰：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境管理與政策研究所副所長、研究員；
璩愛玉：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究人員；
郝春旭：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究人員、本文通訊作者；
葛察忠：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院研究人員。
本文刊載于《環(huán)境保護(hù)》雜志2021年第21期
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